刑事立案监督的程序及完善措施

刑事立案监督是刑事诉讼法律监督的重要内容之一，也是检察机关的一项重要权能。根据刑事诉讼法第87条的规定，刑事立案监督的概念应该是指人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。近年来，随着刑事立案监督工作的不断深化，在检察实践中经常会遇到一些新情况、新问题，需要我们加快探索步伐，早日构建适应新形势的立案监督工作新机制，在打击犯罪，维护社会稳定中发挥积极作用。
　　一、刑事立案监督的一般程序
　　根据刑事诉讼法第18条、第87条的规定，人民检察院对公安机关的刑事立案活动进行监督的主要内容是指应当立案侦查的案件公安机关是否立案侦查。
　　根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372、373条之规定，检察机关的立案监督职能分别由批捕和控申部门行使。批捕部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的立案中的违法行为，控申部门主要受理被害人对立案中的违法行为的申诉。
　　根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》的有关规定，人民检察院进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行的:立案监督案件的受理＿要求公安机关说明不立案理由＿通知公安机关立案侦查＿审查决定直接立案侦查＿报上级检察机关备案与审查。
　　具体地说，人民检察院对公安机关的立案实施监督有两种情况：第一种情况是人民检察院在具体办理审查批准逮捕和审查起诉案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案的，由审查批捕部门进行审查工作，经检察长批准后要求公安机关说明不立案的理由，公安机关应当在7日内书面说明理由。人民检察院根据自己掌握的案件材料，认为公安机关说明的理由不能成立时，应当通知公安机关立案。公安机关应当在接到通知后15日内立案，并将立案决定书送达检察院。
　　第二种情况是公安机关对应当立案侦查的案件而作出不立案决定，被害人不服，要求追究行为人的刑事责任，为此向人民检察院提出的，由检察院的控告申诉部门受理，不得以任何理由予以拒绝，经必要审查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，将案件移送审查批捕部门办理。如果检察院认为公安机关说明的理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果检察院经审查公安机关的说明不立案理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当由控告申诉部门在10日内将不立案的理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。
　　二、刑事立案监督存在的问题和不足
　　尽管《刑事诉讼法》第87条明确赋予了人民检察院刑事立案监督权，检察机关在履行刑事立案监督工作中也开展得有声有色，取得了明显成效。但检察机关在开展立案监督的实际工作中仍然存在着不少问题，主要表现在：
　　第一，思想认识存在误区。忽视立案监督工作的重要性和必要性，对立案监督工作心存疑虑，认为是“马后炮”，搞不好会造成工作被动，影响检察机关的权威。也有的人担心开展立案监督工作会伤了公检两家的和气，不利于开展工作。
　　第二，监督对象不够全面。刑事诉讼法把立案监督的对象仅仅局限于公安机关，有立案权的人民法院和人民检察院自侦部门排除在外，失于全面。
　　第三，监督范围界定过窄。刑事诉讼法第87条规定人民检察院对公安机关“应当立案而不立案”实施监督，这种界定把包括受理、审查、调查、立案等环节的立案活动监督限制在“立案”一个环节，而忽视了侦查机关“不应当立案”和侦查机关根本没有受理更未作出不立案决定等情况的监督。
　　第四，监督时效不够明确。刑事诉讼法对立案监督时效未作规定，《人民检察院刑事诉讼规则》对此规定亦不具体。如控申部门受理立案监督案件后，审查期多长，公安机关说明不立案理由不充分，批捕部门应限多长时间通知公安机关立案或答复控申部门等等，以上诸环节都缺乏时效规定，使办案周期延长，影响人民检察院严肃执法的形象。
　　第五，监督线索来源不广。当前，立案监督线索主要来自被害人控告或检察机关在办案过程中发现，但由于某些公民法律意识淡薄，有案不报，有些发案单位怕损害单位形象不案不敢报，因而监督线索来源少，且质量不高。
　　第六，监督证据收集困难。由于有些被害人报案不及时，陈述案情不到位，有些公安人员侦查时，应收集的证据未收集，到检察机关受案时，往往时过境迁，给重新取证、认定被控告人是否有罪带来困难。
　　三、完善刑事立案监督的建议和措施
　　正因为刑事立案监督制度存在诸多缺陷和不足，笔者认为必须从以下几方面进行完善：
　　第一，深化对刑事立案监督工作的认识，解决好思想认识问题。应从检察机关依法独立行使检察权的角度，从维护稳定的大局出发，提高对刑事立案监督工作重要性和必要性认识，走出心理误区，学深学透有关法律条文及司法解释，增强敢于监督和善于监督意识，勇敢地担负起宪法赋予检察机关的法律监督职责。
　　第二，进一步细化和完善刑事诉讼法第87条，扩大立案监督范围。在我国的刑事诉讼制度中，具有刑事立案权的主要是公安机关，但检察机关和人民法院都享有一定范围的刑事立案权。其中，检察机关对刑事诉讼第18条第2款规定的各种犯罪立案权；人民法院对自诉案件，被害人有证据证明被告人侵犯其人身、财产权利，应当追究刑事责任，而公安机关或者检察机关不予追究的案件以及刑事案件的附带民事诉讼部门有立案权。也就是说，检察机关和人民法院也可以成为行使刑事立案权的主体。如果把立案监督的对象仅限于公安机关，那么检察机关和人民法院的刑事立案监督行为就成了不受监督的盲区。只有把检察机关和人民法院也纳入刑事立案监督的对象之中，把所有的刑事立案主体作为监督的对象，刑事立案监督制度才是科学的、全面的，刑事立案行为的合法性才能真正得到有效保证。而且，把检察机关自侦部门作为立案监督的对象，也符合检察机关加强内部制约机制的要求。
　　第三，从立法上赋予检察机关开展立案监督相应的权力。当前，刑事立案监督存在不同程序的软弱和乏力，其中一个重要原因就是缺乏法律保障，因此，建议从立法上赋予检察机关三种权力：一是立案监督调查权。即人民检察院有权调取和审查侦查机关的卷宗材料，受案、立案、破案登记造册，立案、不立案、撤案决定书，有权对立案活动中的违法行为作进一步调查；二是立案监督决定权。即人民检察权既有权变更侦查机关应当立案而不立案的决定，也有权变更其不应当立案而立案的决定，侦查机关接到通知后应当执行。还应规定对构成犯罪应当立案，而侦查机关坚持不改正的，人民检察院可直接查明犯罪事实，行使追诉权；三是立案监督处罚建议权。即人民检察院发出《纠正违法通知书》后，侦查机关应在限期内作出处理，对违法人员给予相应的行政处罚，并将处理情况报告人民检察院。[page]
　　第四，建立健全刑事立案监督案件线索发现和管理机制，解决案件隐弊性强、发现难的问题。几年来，刑事立案监督案件案源少，案源渠道狭窄，是制约刑事立案监督工作的主要原因。要解决以下几个问题：一是宣传发动群众举报，建立群众举报线索的管理机制，向社会公布举报电话，大力开展宣传活动；二是健全完善与有关部门的案件移送机制，与人大、政协、信访部门和技术监督、工商、税务等部门建立固定的联系制度，发现线索及时开展立案监督工作；三是健全完善检察机关内设各职能部门之间的案件线索移送和协查机制，提高控告申诉部门与侦查监督部门的协查能力，加强侦查监督部门与监所、法纪、反贪、起诉等部门的联系，增强线索意识。
　　第五，制定刑事立案监督实施细则。刑事诉讼法对立案监督如何实施不可能面面俱到，最高人民检察院应在不违反立法本意的情况下，依法制定刑事立案监督实施细则，增加操作性强的内容。需要公安机关等配合的，应与之达成共识，联合发文，以便执行。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护被害人的合法权益。