浅谈执行实施权与裁决权相分离制度之完善

更新时间:2019-06-29 23:59 找法网官方整理
导读:
针对在执行环节中,执行人员既行使执行实施权又行使执行裁决权这一权力过于集中的问题,为了从根本上防止和避免执行不公,甚至滥用执行权损害当事人的合法权益,出现违法违纪,各地法院在执行分权方面进行了有益的探索,制定和出台了各具特色的执行实施权和

  针对在执行环节中,执行人员既行使执行实施权又行使执行裁决权这一权力过于集中的问题,为了从根本上防止和避免执行不公,甚至滥用执行权损害当 事人的合法权益,出现违法违纪,各地法院在执行分权方面进行了有益的探索,制定和出台了各具特色的执行实施权和执行裁决权相分离(以下简称“两权”分离) 制度,通过司法实践看,这一制度已彰显出了明显的效果。但由于立法工作的滞后,各地法院在“两权”分离制度的设计和实施方面还存在不尽规范统一等问题。下 面就如何在现有法律和司法解释的框架内,进一步完善“两权”分离制度,规范执行行为,确保执行公开、公正,提高执行效率,谈谈个人的粗浅认识。

  一、“两权”分离的价值定位

   众所周知,执行工作是审判工作的最后一个环节,是人民法院审判工作的延续,是重要的民事诉讼程序之一。通过审判程序解决和确认的当事人之间大量的民事权 益能否最终得到实现,在很大程度上要依赖并通过执行程序去解决。案件执行难,难执行是过去乃至当前困扰人民法院工作的一大瓶颈。案件执行难是多方面原因造 成的,但法院内部执行机构不健全,执行的监督制约机制不完善,权力的运行不畅通,也是造成执行难,执行乱,执行滥,使当事人的权益不能得到有效保护,甚至 恶意损害当事人合法权益不可忽视的原因。这些问题已引起党中央及社会各界的广泛关注,《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出: “完善执行工作机制,加强和改进执行工作”。周永康同志在专题研讨班上的重要讲话中强调指出:“改革执行机制,规范执行行为,强化执行监督,切实维护当事 人的胜诉权益”。从党中央的决定和中央领导同志的重要讲话精神可以看出,在当前和今后加强和完善执行工作机制的现实重要性。因此,各级人民法院要从讲政治 的高度,进一步完善各项执行工作机制。在现阶段各级人民法院根据本院执行机构的设置、人员配备等情况,建立和完善符合本院实际的“两权”分离制度势在必 行。只有这样才能从制度上保证执行工作公开、公正、有序进行,切实维护当事人的胜诉权益,实现全社会对公平正义的最终价值追求。

  二、实行“两权”分离的理论与实践基础

   现行的法律和司法解释对执行工作实行“两权”分离没有作出明确具体的规定。根据在执行工作中法律赋予执行人员的职权,为了规范执行行为,完善执行工作的 监督制约机制,在执行分权方面,从最高人民法院到地方各级人民法院,在理论与实践方面进行了有益的探索并制定和出台了相应的分权制衡制度,为“两权”分离 制度的全面推行提供了可资借鉴的理论与实践依据。[page]

  (一)有关规范性文件的出台为“两权”分离的推行奠定了理论基础

   从《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》到周永康同志的重要讲话精神,从《最高人民法院关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》 〔法明传(2000)437号〕到《中共中央政法委员会关于完善执行工作机制、加强和改进执行工作的意见》〔政法(2007)37号〕等文件的制定和出台 看,党中央和最高人民法院已将“完善执行工作机制,加强和改进执行工作”,“积极探索裁判权与执行权分离,裁判人员和执行人员分工负责,相互配合,相互制 约的新机制”,已作为改革和加强人民法院执行工作的重中之重,旨在通过“改革执行体制,规范执行行为,强化执行监督,切实维护当事人的胜诉权益”。这些指 导性意见和措施的提出,为“两权”分离的推行奠定了坚实的理论基础,指明了方向。各地法院要在深入调查研究的基础上,制定和完善符合当地实际的“两权”分 离制度,以更好地促进执行工作的开展。

  (二)各种执行权的具体行使,为实行“两权”分离提供了实践基础

  根据民事诉讼 法和有关司法解释的规定,人民法院在实行审执分离后,法院的内设执行机构,对受理的大量执行案件,通过做艰苦细致的思想工作,部分案件的被执行人主动履行 了义务或双方当事人自愿达成了执行和解协议,使案件得以执结。对确需采取强制执行措施的案件,在实际工作中执行人员已现实地行使着执行实施权和执行裁决 权,而且随着执行体制的改革和不断深化,“两权”分离制度在各地法院逐步推行并在逐渐得到完善。

  1、行使执行实施权的具体内容有以下几 项:(1)查封、冻结、划拨被执行人财产;(2)扣留、提取被执行人的收入;(3)查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人财产;(4)搜查被执行人隐匿的 财产;(5)强制交付法律文书指定交付的财物或票证;(6)强制迁出房屋或退出土地;(7)办理有关财产权证照转移手续等。

  2、行使裁决权的内容有以下几项:(1)审查处理案外人异议;(2)依职权或当事人申请追加、变更被执行主体;(3)发现据以执行的生效法律文书确有错误,提出书面处理意见等。

   在执行实践中,以上职权都是由执行员具体行使的,由于权力过于集中,在监督制约机制不健全的情况下,容易出现权力滥用 ,其弊端是显而易见的。从近年来在法院内部发生的违法违纪案件数量看,执行人员所占比例较大,再次向我们敲响了警钟,“两权”分离势在必行。这样既可以从 体制和机制上避免执行人员职责不明,权力过大,缺乏监督,导致权力滥用,又可以保证公正、高效、廉洁执行。[page]

  三、建立健全“两权”分离的运行机制

   (一)“两权”分离的机构设置。根据最高人民法院关于执行机构改革的总体要求,结合执行工作实践和各地法院实际。笔者认为,在人民法院内设执行机构—— 执行局﹙庭﹚内,有条件的法院,可专设执行裁判庭(组)和执行实施庭(组)。专司执行裁判权和执行实施权。在人员编制少,专设“两权”分离机构有困难的基 层人民法院,执行裁决权可由本院审判监督庭代为行使,执行局(庭)专司执行实施权。笔者所在的基层法院,在实行“两权”分离后,就是采用最后这种模式运 行,经过近一年时间的试运行,效果良好。

  (二)“两权”分离的人员组成。按照职责分工,有条件的法院在配备专司执行裁决权的法官时,应 由具备较强的廉政执法意识,为人公道正派,熟悉法律业务知识的法官担任。只有这样,才能从根本上保证执行裁决权的正确行使。专司执行实施权的执行人员应从 具备廉洁、高效、工作作风扎实,善于做群众思想工作并具有一定法律专业知识和技能,身体健康的法官、书记员、司法警察中选任。只有选配具备这些条件的人员 担任执行员,实施执行权,才能确保案件依法、公正、高效地得以执行。在不具备条件、不能专设“两权”分离的部分基层人民法院,执行裁决权可由审判监督庭代 为行使,从各院审监庭人员配备看,这些人员能够胜任并有条件做好这项工作,也能更好的、全方位的行使监督权,对确保执行工作的廉洁行使更有着其他部门无法 替代的作用。

  (三)“两权”分离的运作程序。实行“两权”分离后,根据执行实施权和裁决权的权限范围,执行人员和裁决法官应严格按照民 事诉讼法和有关司法解释的规定,遵循分工负责、互相配合、互相监督的原则,严格操作程序,尽心尽力履行各自职权。首先,执行员在收到执行案件后,对据以执 行的法律文书应及时进行审查,对经审查确需进入执行程序的执行案件向被执行人发出执行通知书,督促被执行人立即或限期按法律文书确定的内容履行义务。如果 被执行人不自动履行义务,应决定进入强制执行程序,在摸清被执行人财产状况后,采取相应的强制执行措施执结案件。在案件执行过程中还应根据案件的具体情 况,经合议作出中止执行、终结执行、暂缓执行、解除执行措施等裁定;对妨害执行的当事人或案外人,如需采取强制措施的经合议后及时做出决定,除紧急情况 外,应报经院长或主管副院长批准后,对妨害执行者执行强制措施。执行员在实施以上执行权时,应对每一起执行案件的事实、适用法律、具体程序和措施的运作等 负责。其次,执行员在案件执行过程中,如果遇到需要行使裁决权的案件和事项时,应将案件材料及时报送行使裁决权的法官。负责行使裁决权的法官在接到报送的 材料后应及时进行审查,并依法定程序组成合议庭进行评议,必要时还可举行听证会,在此基础上,分别不同情况做出裁决:当事人、利害关系人认为执行行为违 法,而提出书面异议,经审查理由成立的,裁定撤销或改正,理由不成立的,裁定驳回。并告知当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向 上一级法院申请复议,执行过程中,案外人对执行标的提出书面异议的,经审查理由成立的,裁定停止对该标的物的执行;理由不成立的,裁定驳回。案外人、当事 人对裁定不服,认为原判决、裁定错误的,告知其按审判监督程序办理;与原判决、裁定无关的,告知其可以自裁定送达之日起十五内向法院另行提起诉讼。变更、 追加被执行主体的裁定应依法进行审查并慎重作出,因变更、追加被执行主体所涉及的是被追加者的实体权利,如果一旦作出不当或错误的裁定就会给被执行主体的 合法权益造成损害。因此,法律和司法解释尽管未明确规定当事人对变更、 追加被执行主体的裁定不服可以上诉或申请复议,但为了更好地保护被变更、追加者的合法权益,对变更、追加执行主体的裁定不服的,应从程序上作出救济性的规 定。[page]

 

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