内容提要: 环境民事诉讼涉及公共利益,其审理结果不能仅满足当事人的公正性要求,还应当满足社会的公正性要求,这要求环境民事诉讼实行专属管辖。虽然按照现行《民事诉讼法》,环境民事诉讼并不属于专属管辖的案件,但实质上已在实行专属管辖。在修改《民事诉讼法》时,应当对环境民事诉讼的地域管辖作出合理规定。
近年来,随着国家工业化、城市化步伐的加快,环境问题逐渐受到人们重视,因环境侵权引起的民事赔偿诉讼正大量增加,对环境民事诉讼的研究也正成为学术界关心的热点问题。诸如环境民事诉讼中的级别管辖问题、当事人问题、诉讼费用问题等,学者们已展开过大量的讨论[1]。但对于环境民事诉讼的地域管辖问题,却鲜有人提及。
事实上,环境民事诉讼的地域管辖是环境民事诉讼的核心问题之一。因为管辖法院能否实现案件的公正审理,将直接影响当事人对纠纷解决机制的选择并最终决定纠纷的解决结果。为此,笔者不揣浅陋,对环境民事诉讼应当实行专属管辖的理由作如下探讨。
一、环境民事诉讼涉及公共利益
环境民事诉讼是指受到环境侵害的受害人向法院提出诉讼请求,法院在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下,依法审理和裁判环境民事争议的程序和制度。
按照现行《民事诉讼法》和司法解释对地域管辖的规定,环境民事诉讼并没有被作为一类单独的案件由法律专门加以规定。因环境侵权引起的民事损害赔偿诉讼,其管辖法院的确定,仍然与通常的侵权案件一样,由侵权行为地或者被告住所地法院管辖。其中的侵权行为地,按照最高人民法院的司法解释,又包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。对于现行法律规定是否恰当,目前在理论上有两种不同的观点。
1. 有观点认为,现行法律所规定的可供受害人选择的管辖法院太少,不利于对受害人的保护,因此建议拓宽可供选择的管辖法院范围,以便受害人有更大的选择权,能够选择对其有利的管辖法院。持这种观点的学者主要担心被告住所地、侵权行为实施地和侵权结果发生地法院有可能会受地方保护主义影响,作出不利于受害人的判决。
2. 有观点认为,现行法律所规定的可供受害人选择的法院中,有相当一部分实际上并不能够保证环境民事诉讼案件得到快捷公正的审理,因此建议由中级以上法院管辖第一审环境民事诉讼案件。持这种观点的学者主要考虑到环境民事诉讼案件本身涉及科学技术性问题,由基层法院审理这类案件会有相当大的困难。
上述两种观点强调了管辖法院的确立既要保障受害人得到合理救济,又要保障案件得到快捷公正审理,进而对环境民事诉讼现有的地域管辖制度的合理性提出了质疑。事实上,现行《民事诉讼法》对环境民事诉讼地域管辖的规定,并不符合环境民事诉讼涉及公共利益的特点。[page]
在通常的民事侵权案件中,侵权行为本身会受到社会的否定性评价,例如在被告故意打伤原告的案件中,对于被告打人的行为,人们是持否定态度的。然而引起环境侵权的行为,却具有两面性:一方面环境侵权一旦发生,往往涉及到众多不特定的受害人,并且在多数情况下会给受害人的人身或者财产造成损害。有时这种损害还很难迅速消除,甚至会对子孙后代的健康造成危害。另一方面,环境侵权行为的产生往往又与现代工业技术的发展有关,在很大程度上具有价值正当性和社会有用性。因此人们通常认为,环境侵权行为是现代工业发展的副产品[2]。
环境侵权案件的两面性决定了要实现环境民事诉讼的公正审理,必须要同时兼顾多方面的利益需要:既能够为受害人提供及时充分的救济,又能防止社会公众的权益受到侵害,还能够确保现代工业技术的健康发展。事实上,特定环境民事诉讼中法院所作的判决,不仅会对案件的当事人产生影响,直接决定受害人是否能够获得充分的救济,而且还会通过法院对加害企业的处理,影响生产相同或类似产品的其他企业,因为法院在特定案件中所作的判决,会导致这些企业考虑怎样调整自己的生产经营行为。如果法院判决加害企业承担的责任过轻,生产相同或类似产品的其他企业会觉得减少本企业环境污染所投入的资金远远大于纠纷发生以后需要赔偿的数额,只要现在的排污行为不违反环保法律法规,它们很可能不会主动采取减少环境污染的措施,社会公众仍然有可能会因为这些企业的排污行为受到侵害。相反,如果法院判决加害企业承担的责任过重,一方面生产相同或类似产品的其他企业固然有可能会改进生产工艺或者采取减少环境污染的措施,而社会公众的环境权益也会因此得到维护,但另一方面,生产相同或类似产品的其他企业也可能会感得无利可图,转而停止生产这类产品,这就会给社会公众带来生活上的不方便。
二、公正性要求与地域管辖制度
在大陆法系国家,学者们已经意识到在环境民事诉讼中,法院的判决不仅会影响案件的双方当事人,而且还会影响相关产业的发展,他们将判决影响相关产业的效力,称为判决的波及力[3]。从这一角度出发,要求环境民事诉讼中的判决必须要符合社会的公正性要求。
符合社会公正性要求的判决,与符合当事人公正性要求的判决是不一样的。符合当事人公正性要求的判决,是指判决结果需要符合当事人的诉讼期待。对于不涉及公共利益的案件来讲,判决结果并不需要符合社会的公正性要求,只要符合当事人的公正性要求,该结果就是公正的。例如在诉讼中,虽然法院对案件是非曲直的认定与案件的客观情况之间存在很大的差距,但当事人各方都认可法院对案件事实的认定,即使这时案外人或者社会一般人都认为法院对案件事实的认定与客观情况不一致,法院对该事实的裁判也是公正的。笔者认为,这种公正性标准是由民事诉讼的目的决定的。民事诉讼的目的是解决当事人之间的私权纠纷。既然是当事人之间的私权争议,当事人对纠纷解决的结果感到满意,表示愿意接受,民事纠纷也就解决了。事实上“, 当事人之间的利害随时在变化,即使完全达到客观真实,纠纷不见得都能得到解决”[4]。[page]
在不涉及公共利益的案件中,以是否符合当事人公正性要求作为判断纠纷解决结果是否公正的标准,是一种现实主义公正观。法院的判决是以对案件事实的认定为前提的,然而诉讼中的案件事实(诉讼真实) 与案件的客观情况(客观真实) 之间经常会存在一定的差异。在诉讼中,理想的状态是实现诉讼真实与客观真实的一致。然而诉讼毕竟是人们在案件发生以后根据证据推断以前发生过的案件事实,由于人的认识能力有限,诉讼真实与客观真实之间总会有一定的差距。寻求诉讼真实接近客观真实的过程,也是当事人和法院投入时间、精力和资金的过程。当诉讼真实已经满足了当事人的诉讼期待时,继续追求客观真实实际上是在浪费当事人和法院的时间、精力和资金。
为了获取当事人对诉讼结果的认同度,这种现实主义公正观必然会允许适当牺牲案件的客观公正度。比较典型的就是在诉讼中允许当事人通过相互妥协的方式解决纠纷,如自行和解或者组织当事人进行调解。事实上,任意管辖制度就是以这种现实主义公正观为基础的。任意管辖的特点之一就是让当事人有充分的自由选择自己案件的管辖法院,其目的是希望通过赋予当事人选择权,提高当事人对法院判决公正性的认同度。毕竟法院是当事人自己选定的,而不是别人强加的,在心理上,当事人对自己所选法院的判决,更容易接受。然而当事人所选的法院,却有可能并不是最有利于实现判决结果客观公正的法院。任意管辖牺牲了案件的客观公正度,但它却能够换来民事纠纷的快速有效解决。
然而在环境民事诉讼中,却不能采取这种现实主义公正观。环境民事诉讼涉及公共利益,纠纷解决的结果是否公正,不仅要满足当事人的公正要求,而且还要满足社会的公正要求。在涉及公共利益的诉讼中,通过放弃对案件客观公正的追求来换取当事人对纠纷解决结果的接受,由于这样的纠纷解决结果有可能没有满足社会公众对判决结果的期待,仍然是不公正的。人们似乎已经意识到这一点,在大陆法系国家,法律通常规定涉及公共利益的案件,当事人不能选择管辖法院,只能由特定法院专属管辖。这实际上排除了当事人在管辖法院选择上的自由,其目的是使纠纷解决的结果不仅仅满足当事人的公正要求,更重要的是满足社会公众对公正的要求。
显然,由于环境民事诉讼涉及公共利益应当由侵权行为实施地法院专属管辖。事实上,这种观点已经被某些大陆法系国家的立法所采纳,例如德国《民事诉讼法》第32 条之1 规定:“对于《环境责任法》附录一中所列举的设施的所有人提起的诉讼,对其主张由于环境影响发生的损害请求赔偿的,专属于该设施的环境影响事件发生的地区的法院管辖。但该设施在国外者,不适用此规定。”[5][page]
三、消除地域管辖的结构性缺陷
按照现行法律,环境民事诉讼实质上是由特定法院专属管辖的。但现行法作出这样的规定,并不是因为人们已经意识到环境民事诉讼涉及公共利益,必须要专属管辖,而是因为我国民事地域管辖制度本身存在着结构性缺陷。
专属管辖是指法律明确规定特定类型的案件只能由特定的法院管辖,其他法院均无权管辖,当事人也不得通过协议变更的管辖制度。从世界各国的情况来看,属于专属管辖的案件有一个共同的特征:该案件涉及到当事人之外的公共利益[6]。但因为各国对公共利益的理解不一,各国所规定实行专属管辖的案件类型也不完全相同。笔者认为,这里的公共利益应当是指当事人之外的不特定多数人的利益。它可以是一种伦理观念,也可以是一种财产秩序。前者如人事诉讼,涉及家庭关系和整个社会的伦理道德。后者如不动产物权纠纷,涉及整个社会的财产秩序。它也可以是一种法律信仰,例如再审之诉。由于再审程序的启动与再审程序的进行将影响人们对法院公正性的信任,进而影响人们诉求的表达方式,因此许多国家都将再审之诉规定为专属管辖[7]。
由于专属管辖案件涉及公共利益,案件的公正审理十分重要,为保障这类案件能够得到公正审理,法律通常会规定由最能实现其公正审理的法院管辖,并严格禁止其他法院管辖这类案件。如果当事人通过协议的方式自愿选择其他法院管辖,这种选择将是无效的,其他没有管辖权的法院不能因为当事人的协议选择而获得管辖权。在诉讼中,如果法院违反了专属管辖的规定,当事人可以随时提出管辖权异议。即便当事人没有提出管辖权异议,对于是否违反专属管辖的规定,法院也需要依职权调查。在一审判决作出以后,当事人可以因为法院违反专属管辖的规定提起上诉。在设置了第三审程序的国家,当事人甚至可以因此申请第三审[8]。
专属管辖是与任意管辖相对应的管辖制度。按照大陆法系民事诉讼理论,专属管辖以外的案件,都属于任意管辖,当事人可以通过明示或者默示方式选择案件的管辖法院。如果当事人通过书面协议方式选择管辖法院,就被称为协议管辖;如果原告起诉以后,被告应诉了,原来没有管辖权的法院可以因为当事人的这种起诉应诉行为获得管辖权,这被称为应诉管辖或者拟制协议管辖。协议管辖和应诉管辖是任意管辖的两个组成部分,当事人通过这两种方式既可以在法律所规定的法院范围内选择本案的管辖法院,也可以选择法律没有规定的其他法院作为本案的管辖法院。由于管辖法院的确定,取决于当事人的意思,而不是法律的强行性规定,这种管辖制度被称为任意管辖[9]。[page]
然而在我国,目前还没有建立起完整的任意管辖制度。其一,协议管辖制度只适用于少数几类案件。通常来讲,只有合同纠纷和涉外诉讼中的其他财产权益纠纷,当事人可以通过协议选择本案的管辖法院,并且还只能在法律所规定的法院范围内选择管辖法院。除此以外的其他民事纠纷,当事人都不能通过协议选择管辖法院。其二,在国内民事诉讼中并不承认应诉管辖制度。虽然《民事诉讼法》第245 条规定了涉外民事诉讼中的应诉管辖,即涉外民事诉讼的被告对人民法院的管辖不提出异议,并应诉答辩的,视为承认该人民法院为有管辖权的法院。但该规定的直接目的是为了扩大我国法院的管辖权,而不是为了确立任意管辖中的应诉管辖制度。虽然《民诉法意见》第148 条也规定了在双方有仲裁协议一方起诉未声明时,因为对方应诉答辩,视为法院有管辖权。但作为任意管辖中的一项重要制度,应诉管辖并没有在民事诉讼中得到普遍认可。
我国民事诉讼中没有建立完整的任意管辖制度,其根本原因在于人们对任意管辖的功能和结构缺乏全面认识。任意管辖适用于不涉及公共利益的民事案件,由于这类案件只解决当事人之间的私益纠纷,纠纷解决结果只会对当事人产生影响,不会影响案外人的利益,因此该纠纷解决结果只要获得当事人各方的认可,就可以认为是公正的,而不必因为担心该结果会对案外人产生影响,无限制地追求客观公正。毕竟过度的诉讼不但会造成诉讼浪费,反而还有可能不利于纠纷的解决。任意管辖制度存在的目的之一就是希望通过赋予当事人对管辖法院充分的选择权,换取当事人对法院判决的认同度。既然任意管辖有这样的一种目的,而这种目的又有利于当事人纠纷的解决,因此在设置任意管辖制度时,就应当尽可能地赋予当事人对管辖法院的选择权:当事人不仅能够在法律规定的法院范围内选择管辖法院,而且还能够选择原本法律没有规定的其他法院;当事人不仅能够通过书面协议选择管辖法院,而且还能够通过起诉应诉行为选择管辖法院。显然,建立完整的任意管辖制度是由任意管辖制度存在的目的决定的。
由于我国民事诉讼中的任意管辖制度是不完整的,这导致了现行法律中对特殊地域管辖的规定产生了与专属管辖相同的效果。虽然在理论上,特殊地域管辖应当属于任意管辖的一种,与专属管辖是不同的。但由于协议管辖只适用于少数几类案件,应诉管辖并没有在国内民事诉讼中得到承认,对于绝大多数属于特殊地域管辖的案件来讲,实际上只能由法律规定的法院管辖,当事人既无法从中选择本案管辖法院,也无法通过约定使其他法院获得管辖权。正因为这样,已经有学者明确指出,在我国专属管辖与特殊地域管辖趋同[10]。[page]
这种以不完整的任意管辖和普遍的专属管辖为特征的民事地域管辖制度,不仅会限制当事人的程序选择权,而且还会弱化专属管辖的功能和作用。在专属管辖与特殊地域管辖趋同、绝大多数案件实质上属于专属管辖这一外观下,人们比较容易忽略专属管辖的特殊目的、功能和作用。在研究裁定管辖制度时,在解构和建构管辖权异议制度时,人们往往没有根据专属管辖的特殊性制定特殊的规则。而这些反过来,又会进一步强化特殊地域管辖和专属管辖的趋同感。
目前人们已经在讨论修改现行《民事诉讼法》的问题,学者们所提出的专家修改建议稿也正在尝试重新建构民事地域管辖制度[11]。在这一背景下,必须会涉及到对专属管辖制度的重新认识和全面调整。笔者认为,确定专属管辖案件的适用范围,是重构整个民事地域管辖制度的关键。由于专属管辖将严格限制当事人对管辖法院的选择权,因此只能适用于诸如环境民事诉讼等少数几类涉及公共利益的案件。凡不属于专属管辖的案件,从保障当事人程序选择权出发,应当为其配置完整的任意管辖制度。
四、应由侵权行为实施地法院管辖
环境民事诉讼应当专属管辖,并不等于环境民事诉讼应当由被告住所地、侵权行为实施地和侵权结果发生地法院专属管辖。在上述法院中,最能实现案件公正审理的是侵权行为实施地法院,环境民事诉讼只能由侵权行为实施地法院专属管辖。
虽然现行《民事诉讼法》规定侵权案件可以由当事人住所地和侵权行为地法院管辖,但法律赋予这两类法院管辖权的理由却并不完全相同。法律让当事人住所地法院有管辖权,主要目的是为了方便当事人诉讼[12]。这一目的也就使得绝大多数案件都可以由当事人住所地法院管辖,而这种确定管辖法院的方式,由于是确定管辖法院最为普通的方式,因此在大陆法系国家被称为普通审判籍,在我国则被称为一般地域管辖。在根据当事人住所地确定管辖法院时,为抑制原告滥诉及保护被告权益,通常又规定由被告住所地法院管辖,只有在特殊情况下,才由原告住所地法院管辖[13]。然而这种确定管辖法院的方式,却不适用于环境侵权案件。虽然环境侵权案件也属于侵权案件,但环境侵权案件毕竟是涉及公共利益的案件,案件审理的结果不能仅仅满足于当事人的公正性要求,还要满足社会公众的公正性要求,因此在管辖法院的设置上,当事人对管辖法院的选择自由就必须要让位于保障案件的客观公正审理。仅仅是基于方便当事人诉讼的目的而获得管辖权的被告住所地法院,在涉及公共利益的案件中,为保障法院审理案件的客观公正,就不宜被规定为具有管辖权的法院。事实上,现行《民事诉讼法》对专属管辖的规定,已经清楚地体现了这一点,因为作为专属管辖规定的三类案件,都没有规定可以由当事人住所地法院管辖。[page]
法律让侵权行为实施地法院有管辖权,主要目的是为了兼顾法院审理的方便[14]。由于这种确定管辖法院的方式,与通常根据当事人住所地确定管辖法院的方式不同,在大陆法系国家就将其称为特别审判籍,而在我国则称为特殊地域管辖。笔者认为,侵权行为地从严格上讲,应当仅仅是指实施侵权行为的地点,在环境侵权诉讼中,则具体是指污染物所在地、污染源所在地或者实施环境污染行为的地点。虽然最高人民法院在《民诉法意见》中将侵权行为地扩大解释为侵权行为实施地和侵权结果发生地,但侵权结果发生地并不是严格意义上的侵权行为地。最高人民法院进行扩大解释的目的,是为了方便受害人诉讼,因为侵权结果发生地在多数情况下是受害人所在地。通过扩大解释侵权行为地,在侵权行为实施地与侵权结果发生地不一致时,可以使受害人所在地法院获得管辖权。由此可见,规定侵权结果发生地法院有管辖权的目的,仍然是为了方便当事人诉讼。
对地域管辖制度来讲,要确保环境民事诉讼得到公正审理,只能规定环境民事诉讼专属于侵权行为实施地法院管辖。对于这一命题,反对者马上会提出,污染企业所在地的地方政府有可能为了发展地方经济,对法院的案件审理工作进行干预,言外之意是由侵权行为实施地法院进行专属管辖以后,地方保护主义会影响法院的公正审理。事实上,这种对地方保护主义的担心,直接导致了部分学者试图通过调整地域管辖制度来实现案件的公正审理。这种对地方保护主义的担心,源于这样的一种假定:地方行政机关会偏袒本地企业,进而影响法院的公正审理,如果切断法院与地方政府的这种联系,案件的公正审理就有保障了。按照这种假定,学者们设想应当允许案件由受害人所在地法院或者其他法院管辖。但这样的一种设想,却忽略了两个基本问题:其一,整个民事诉讼制度的设置必须要假定所有的法院主观上都能实现案件的公正审理;其二,各地法院因为受地理位置等客观条件的限制,并不一定都适合审理某一特定案件。
假定所有的法院主观上都能实现案件的公正审理,是整个民事诉讼制度存在的前提。相反,一旦假定有的法院是不公正的,不仅地域管辖制度无法设置,民事诉讼中的其他制度也无法设置。例如一旦假定侵权行为实施地法院有可能会受地方保护主义影响,进而要调整地域管辖制度,无论是改由受害人所在地法院管辖,还是改由其他法院管辖,仍然还是会存在该地法院会受地方保护主义影响的问题,因为该法院所在地的政府仍然有可能为了保护在本地居住的人或者与本地有关系的人的利益,影响法院公正审理。这种假定还会影响判决效力制度存在的合理性,进而否定一事不再理制度,甚至动摇人们对法院公正性和法律权威性的信仰。事实上,有关地方保护主义的问题,并不是地域管辖制度以及民事诉讼制度所要考虑和所能解决的问题。地方保护主义的消除,有赖于司法独立的实现。因此各国通常是通过严格法官选任和晋升制度,通过规定法官的弹劾和惩戒制度,通过加强法官的道德修养,通过为法官提供身份保障、经济保障和特权保障,保障司法独立,消除地方保护主义。[page]
对于实现环境民事诉讼的及时公正审理来讲,侵权行为实施地法院具有其他法院没有的优势。首先,对于环境侵权案件来讲,由富有经验的法官审理,更能保证案件的及时公正审理。在审理环境民事侵权案件时,法官不仅需要具备相关的法律知识和科学技术知识,而且还需要具备一定的审判技能[15]。然而这些相关知识和技能的形成,有一个积累过程。如果法院辖区内经常发生环境侵权诉讼,审理这类案件的法官就能具备丰富的审案经验。环境侵权案件多数情况下是由企业日常生产经营活动引起的,现代工业发展的一个基本特点是社会分工,企业之间存在上下流衔接和配套,受经营成本和交通等因素影响,同一地区会存在大量生产同类或相关产品的企业。这就使污染发生地法院,也就是侵权行为实施地法院,能够成为具有丰富审判经验的法院。
其次,由侵权行为实施地法院管辖,有利于提高诉讼效率。审理结果的公正还包括了对诉讼效率的要求,对环境民事诉讼来讲,更是如此。因为污染行为的存在不仅会加剧损害结果,还会造成新的侵害。对于环境侵权案件来讲,侵害排除是法院经常采取的一种救济方法,这种救济方法可以通过先予执行的裁定来实施,也可以通过最终判决来实现。但它们都需要以案件事实清楚、权利义务明确为前提,并且都需要义务人履行。在所有的法院中,侵权行为实施地法院是最有利于实现事实的及时认定、证据的及时收集和保全以及法院裁定、判决的及时执行的法院。
注释:
[1]叶勇飞. 论环境民事公益诉讼[J ] . 中国法学,2004 , (5) .
[2]陈泉生. 环境法原理[M] . 法律出版社,1997. 87.
[3]陈荣宗,林庆苗. 民事诉讼法[M] . 三民书局,1996. 634 ,133.
[4]兼子一,竹下守夫. 白绿铉译. 民事诉讼法[M] . 法律出版社,1995. 译者前言17.
[5]谢怀译. 德意志联邦共和国民事诉讼法[M] . 中国法制出版社,2001. 6.
[6]陈计男. 民事诉讼法•上[M] . 三民书局,1999. 58 ,59 - 60.
[7]已经有学者提出再审案件应当专属于作出该判决的上级法院管辖。参见江伟等:《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿(第三稿) 及立法理由》,人民法院出版社2005 年版,第289 - 290 页。
[8]三月章. 汪一凡译. 日本民事诉讼法[M] . 五南图书出版公司,1997. 291. 293 - 294.
[9]陈计男. 民事诉讼法•上[M] . 三民书局,1999. 58 ,59 - 60.
[10]赵钢. 专属地域管辖与特别地域管辖趋同论[J ] . 法学杂志,1998 , (1) .[page]
[11]江伟,等.《中华人民共和国民事诉讼法》修改建议稿(第三稿) 及立法理由[M] . 人民法院出版社,2005. 98 - 107.
[12]三月章. 汪一凡译. 日本民事诉讼法[M] . 五南图书出版公司,1997. 291. 293 - 294.
[13]江伟. 民事诉讼法[M] . 复旦大学出版社,2002. 153.
[14]陈荣宗,林庆苗. 民事诉讼法[M] . 三民书局,1996. 634 ,133.
[15]在美国,人们已经意识到在复杂案件的审理中,法官的审判技能十分重要。为指导法官正确及时审理复杂案件,美国联邦司法中心通过总结和提炼法官审案经验,专门编写了《复杂诉讼指南》,作为联邦法官,尤其是新任法官审案的必备手册。参见美国联邦司法中心:《复杂诉讼指南》(第三版) ,郭翔等译,中国政法大学出版社2005 年版,第1 - 3 页。
