法治国家不仅要保障个人能接受独立、公正的审判，还要保障法院的判决得到忠实、全面的执行。
对于法国行政法官而言，上述要求在今天看来似乎显而易见。然而，实事求是地说，在法国实现这一目标并非一蹴而就。1872年法律曾经赋予国家参事院 ②完全独立的行政法院地位，允许其“以法兰西人民的名义”作出判决。但我们会发现，法国直到一个多世纪以后才真正建立起保障行政法院判决有效执行的制度和机制。
该如何解释如此漫长的准备时期?这其中的原因比较复杂，但如下三个方面可能不容忽视：
首先，国家参事院的权威使得行政判决在执行时一般不会遭遇过多的困难。在法国行政法院体制下，最高行政法院享有的极高威信，足以让绝大多数由其作出的判决得到公法人的自觉执行。
其次，长期以来，判决执行问题没有成为最高行政法院关注的焦点。在历史上，最高行政法院曾长期将工作的中心置于完善行政活动司法监督手段方面，倾力打造出法国法上称作“越权之诉”的行政行为合法性审查之诉。行政法官致力于探求旨在扩大和加深司法审查范围和强度的智力和法律手段。他们通过扩大司法审查的范围，让越来越多的行政行为接受法官的监督;通过加大司法审查的强度，逐步缩小以往其拒绝审查的行政行为组成要素的范围。可以这样说，在行政法官的观念中，行政行为合法性审查之诉才是其司法活动的主战场。我们可以不自谦地说，法国行政法官赢得了这场战争的胜利。既然行政行为合法性审查是行政司法工作的重心，判决执行问题就容易成为几乎次要的问题。
最后，根据法国传统的三权分立思想，即“审判行政机关也是行政”，法国法官坚持认为自己无权采取针对国家的强制措施。这也是我们后文将要看到的，最初是由立法机关而非法院建立行政判决强制执行制度的原因。法国通过立法赋予了法官劝导包括国家在内的公法人执行判决的手段，甚至允许其在必要时对公法人采取强制措施以迫使其履行生效判决。
以上三个因素现已成为历史。法国通过多部法律，特别是1980年7月16日法律和1995年2月8日法律，建立起一套完整、有效的行政判决执行机制。2001年1月1日起生效的《行政司法法典》更前进了一步，将以往零散分布的判决执行保障规则以一种和谐统一的方式集中到单一的法律文件中。
不可否认，行政法官作出的判决有时在执行时会遇到困难。下面，我将尽我所能对这些困难加以识别，同时指出克服困难的手段和程序。这些困难可以被归为三类：(1)因对行政判决既判力范围产生疑问而出现的判决执行困难。(2)因公法人遭遇客观不能或恶意抵制而出现的判决执行因难。(3) 要求公法人履行金钱给付义务判决的执行难问题。[page]
① 让-马克·索维(Jean-Marc SAUVé)，法国国家参事院(Conseil d'état)副院长;张莉，中国政法大学法治政府研究院副教授。
② 国家参事院行使咨询与审判双重职能，其在行使司法裁判权时为最高行政法院，故在本译文框架内将简称为最高行政法院——译者注。
一、因对行政判决有不同理解而引发的执行困难
行政判决执行难，可能首先是因待执行判决内容本身的不明确性而产生。法国行政审判的传统是判决精练、概要。法国法官作出的判决与英美法系国家法官作出的判决相比，最明显的区别就是判决的长短。由英美法系国家法官作出的判决一般都非常详尽，有时长达几十页;而法国法官作出的判决通常言简意赅，很少有超过十几页的情形。
在判决行文方面，法国法官恪守判决精炼这一传统，但这种做法要适度。判决如果过于精炼，就可能在阅读时出现困难，甚至因此而对判决应当产生的法律效果产生疑问。诉讼的双方当事人，特别是公法人一方，应当全面理解判决所要产生的法律效果。现实生活中有时会出现诉讼当事人对判决作出不同理解的情况。
法官当然可以通过尽可能清楚地起草行政判决来预防不同解读的出现。作为诉讼当事人，他们还可以在法官作出判决之前、甚至之后诉诸多种程序手段，以解决理解不同的问题。
(一)在判决之前
当事人可以依据《行政司法法典》(以下简称《法典》)第L911-1条至第L911-3条之规定，在诉讼进行过程中请求法官作出解释。
首先，当为保证判决既判力而要求公法人履行某种作为义务时，法官应当在判决中具体指明该作为义务的内容。《法典》第L911-1条允许法官命令行政机关在一定方向上作为并为其设定作为的期限。这一期限应当合理、切合实际，与行政机关可能面临的困难与约束相适应。
《法典》第L911-2条规定，法官可以强迫行政机关在一定期限内重新作出决定;第L911-3条还规定，法官可以在作出上述命令之外采取补充性命令措施，即迟延执行罚款。
对于上述内容，我有两点补充：
《法典》并未规定法官可以依职权采取上述措施。因此，原则上，要等待诉讼当事人提出请求，法官才可以行动。但是，行政判例表明，法官这方面的自主性在逐步加大。事实上，他们经常超越条文规定自行决定在判决中加入撤销受诉行政行为后一方或另一方当事人应当承担的义务的详细内容。①在判决中规定的这些义务，已远远超出“指示”或“邀请”的限度，事实上已经与“命令”具有同等的法律约束力。[page]
另外，法官在判决中采取的措施会因情况不同而有所不同。当法官驳回行政相对人一方诉讼请求时，几乎不存在采取判决执行措施的问题。因为受诉的行政决定从未被停止执行，并将继续得到执行。当法官判决撤销受诉行政行为时，判决的法律效果可能会有所不同。如果行政相对人显然毫无疑问地有权取得行政机关拒绝颁发的事项，法官可以在判决中指出，判决的执行要求行政机关向相对人颁发许可。如果相对人的权利请求不十分确定和明显，法官则将仅仅命令行政机关在一定期限内重新作出新的行政决定。
(二)在判决之后
如果诉讼当事人没有利用上述手段，或者上述手段没有达到消除判决理解分歧的效果，诉讼相关各方可以在法官判决后提出解释判决的请求。相关内容由《法典》第L931-1条加以规定。
判决解释程序对所有行政法院作出的判决均适用，但只有最高行政法院负责实施。鉴于这方面的请求数量有限(2008年仅为8件)，最高行政法院的报告与研究组独自即可完成此项工作。这里的“诉讼相关各方”，对于国家而言，可以是部长或其办公厅主任;对于其他公法人来说，可能是市镇长、省议会或大区议会议长、独立行政机构的主席或主任、公务法人的主席或主任等……。
判决前和判决后的解释程序可以合并使用。它们有助于消除可能影响判决执行效果的疑问。但是，实践中也会存在某一公法人完全明了判决意思但因客观困难而无法执行判决的情形，甚至会出现公法
① V.CE Ass.29 juin 2001, Vassilikiotis, p.303.
人恶意拒绝执行判决的情形。
二、因遭遇客观困难或恶意拒绝执行而出现的行政判决执行困难
在这一部分，我们将首先介绍具有调解属性的判决帮助执行程序，随后介绍迟延执行罚款程序。
(一)帮助执行程序(以行政一方败诉为限)
这是为了促使败诉的行政一方充分、全面地执行判决而设立的程序。需要指出的是，可以利用本程序维护权益的诉讼当事人，既可能是行政相对人，也可能是与败诉公法人对簿公堂的另一公法人。此程序启动权最初集中在最高行政法院，从1995年开始下放到地方各级行政法院。这样一来，对帮助执行案件享有管辖权的法官就是当初作出生效行政判决的法官。
在该制度框架内，只要胜诉一方有充分理由认为败诉行政一方没有执行或者没有全面执行生效判决，法官就可以采取说服措施，必要时甚至可以采取强制措施以迫使其执行判决。[page]
(二)帮助执行程序具体规定
在自行政判决送达之日起三个月的期限届满后，胜诉的行政相对人一方可以向法院提出帮助执行判决的请求。三个月的期限是法官留给公法人执行判决的期限，而不论作出判决的是哪一个法院。在情况紧急时，这一期限可以消失或被缩减。法官也可依据《法典》第L911-1或第L911-2条之规定在判决中另行规定期限(通常短于三个月)，或者在行政机关明显表现出拒绝履行的意愿时另行规定期限。
当作出判决的法院接到行政相对人一方帮助执行申请后，该程序即进入调解阶段。
调解由行政法庭和上诉行政法院的院长主持。这些院长经常会指派一名法官帮助其完成此项工作。在最高行政法院，则是由报告与研究组履行此项使命。
设立这样一个友好协商程序的目的是要辨明执行困难和阻力的来源。判决难以执行的困难可能是客观的，毕竟要公法人执行生效判决不是一件容易的事情。判决执行难也可能因行政机关的恶意而起。在这种情况下，公法人就是不想执行于己不利的生效判决。
在受理帮助执行申请后，法院将努力采取一切在其看来有用的措施，以打破执行困难的僵局。这些措施可以采用书信、电话、会议等多种形式。其目的是判断判决的内容，识别和分析执行的具体困难以及采取必要的执行措施。帮助执行实际上属于调解、建议甚至是警示的范畴。法院写给双方当事人的信件在内容上可能非常直白，直接告知双方各自的权利和义务。帮助执行也可能是为了让胜诉的相对人一方正确地理解判决的内容，因为有时他们也会对判决做超出判决本意的理解。
绝大多数案件经过帮助执行程序就可圆满解决，下面提到的罚款更多是起到防患于未然的作用。
(三)迟延执行罚款
实践中，有时会出现尽管采取上述措施，行政判决仍不被执行、被不当执行或未得到全面执行的情形。在这种情况下，法院可以采取如下措施：(1)将案件记录到最高行政法院年度报告中。①这种做法不具有任何法律效力，但其因为年度报告中否定性评价的广告效应会对负有执行义务的公法人构成一种有效的压力。(2)应行政相对人请求或者由法官依职权启动迟延执行罚款程序。②该程序源于民事诉讼程序，可以被定义为带有附带性、或然性的金钱给付判决。通常表现为迟延一日缴纳X欧元。迟延罚款在主给付判决之外存在，通常是在主给付判决在规定期限内没有得到执行的情况下适用。具体说来，通过威胁逐步提高金钱债务总额，而迫使债务人及时履行判决义务。迟延执行罚款并非是对行政相对人因行政机关迟延执行判决而遭受损害的赔偿，它只是一种迫使行政机关执行判决的压力手段。因此，它是一种强制措施。[page]
胜诉的行政相对人可以在自判决送达之日起六个月的期限届满后提出判决迟延执行罚款的请求。
① 《行政司法法典》第R931-2条第5款。
② 《行政司法法典》第R931-7条。最高行政法院在2001年5月28日的“Bandesapt”案中第一次依职权动用迟延执行罚款程序。
该请求的提出不必然以启动帮助执行程序为前提。根据《行政司法法典》第L911-1或第L911-2条之规定，六个月的期限可能因情况紧急、法官在判决中另行规定期限而消失或缩减。当行政相对人一方启动帮助执行程序且该程序未能带来有效结果时，友好协商程序即自动转化为诉讼程序。当最高行政法院的报告与研究组或行政法庭和上诉行政法院的负责人认为既已进行的友好协商无法达到执行判决的效果时，案件将直接移交审判组织受理，由其决定是否判决行政机关缴纳迟延执行罚款。
同民事法官一样，法国的行政法官在判决迟延罚款方面拥有较大的裁量余地。即便是在所有条件都满足的情况下，他们也没有义务一定作出罚款决定。他们可以主观地认为某一判决正处于执行当中，尽管在其决定时该执行依然不全面。在这种情况下，如果行政相对人一方认为执行依然没有效果，他可以再次提出判决迟延执行罚款的请求。
行政法官在迟延执行罚款方面的自由还体现在确定罚款标准方面。具体标准因案件而异，通常被确定在一个足以让公法人打消恶意不执行念头的数额。因此，在具体确定标准时，法官需要考虑公法人的财政情况，而不论相对人一方提出怎样的数额建议。另外，也不存在一个事前确定的“价位表”。
一切都取决于公法人有没有执行既已生效的判决。
如果查明公法人一直没有执行或者没有全面执行判决，审判组织将进行所谓的“迟延执行罚款暂行清算”。这意味着法官在查明判决没有得到执行的事实后，确定应由公法人临时承担的金钱数额，直到判决得到全面执行为止。
如果查明公法人在既定的期限内执行了判决，法院将作出不予罚款决定，即法院不判决公法人承担额外的金钱给付义务。如果公法人超出确定的期限执行判决，在迟延执行不明显(即迟延几天或几个星期)的情况下，法官通常也会作出不予罚款决定;如果迟延明显，法院会判决罚款。在这种情况下，法院将为公法人确定一个最终的罚款数额，作为公法人向对方当事人迟延履行的“对价”。[page]
这种情况被称作“迟延执行罚款最终清算”。
法院可以执行由它当初确定的数额，也可能削减这一数额。法院也可以决定将其中的一部分不支付给行政相对人一方，而是支付给国家公库。因此，负责迟延执行罚款清算的法院拥有较大的裁量权，它们可以根据案件情况作出在其看来公平的具体判断。
三、公法人被判金钱给付义务判决执行中遇到的特殊困难
1980年7月16日法律第1条建立的强制支付程序带有行政和会计特征。它不需要法官的干预即可实现。
在如下两个条件成就时，该程序即可被适用：
第一个条件与待执行判决的性质有关。该判决应当是一个既已生效的判决，即最终的判决。①
第二个条件与判决内容有关。要求待执行的判决本身明确注明公法人应当支付的金钱数额。
根据义务主体的不同，强制支付程序有所不同。
(一)当债务人为国家时
在这种情况下，法院的判决将被送达相关部长，由其负责支付判决中确定的金额。该部长应当在判决书被送达之日起的两个月内下令支付该金额。
由此可见，1980年法律要求行政机关主动履行法院判决国家承担的金钱支付义务，而无需判决受益方为此启动某种程序。另外，该法律建立了一种有利于债权人的保障机制。在上述期限届满后，如果相关部长没有作出支付命令，负有支付义务的公共会计应当应债权人的请求以其出示的判决文书为据履行支付义务。
这就意味着可以通过要求会计履行出纳义务而绕开授权支付人的不作为。这时，只需简单出示作
① 具体包括行政法庭作出的超过上诉期限的判决，终审法院(特别是上诉行政法院)作出的判决和最高行政法院作出的判决。
为债权凭证的法院判决书即可。
(二)当债务人为国家以外的其他公法人时
当法院判决国家以外的其他公法人(地方团体、公务法人等)履行金钱给付义务时，法定的强制支付程序略有不同。该公法人应在判决书送达后的两个月内下令支付判决书中确定的金额。若不履行，法律规定国家派驻地方的代表可启动强制付款程序。债务人没有足够资金来偿还债务时，国家专员可发出催告，要求其建立必要资金来源。如果地方团体或公务法人的决议机关没有筹集或建立相应资金，国家派驻地方的代表或公务法人的监督机关可代为履行，必要时可直接代其作出支付命令。[page]
债权人应根据情况向国家派驻地方的代表或公务法人的监督机关提出请求，实现强制付款程序。
作为本文的结语，我想做如下两点说明：
第一，国家为义务人时，通常很少遇到判决执行难问题。不执行判决的情况更多地出现在国家以外的其他公法人身上，特别是那些地域范围狭小的地方团体。因为，一方面，行政机关遵守法制的文化要更为浓厚些，较之其他公法人能更早地意识到“玩时间游戏”只会令势态变得更糟糕、增加无益的紧张关系;另一方面，当面临金钱给付判决时，与小地方团体不同，国家拥有更为雄厚的财政手段。
在这一点上，可得出结论：行政机关在整体上是能够做到尊重法院判决、忠实履行判决义务的。
第二，我想强调的是，同法国行政法院每年作出的判决总量相比，行政判决在执行中遇到的困难微乎其微。法国行政法庭①平均每年作出近20万份判决，上诉行政法院每年大约作出3万份判决，最高行政法院每年大约1万份判决。
2008年，法国各级行政法院共受理1 917份判决执行案件。其中，最高行政法院232份，行政法庭和上诉行政法院1 685份。这样，遭遇执行困难的判决不足判决总数的1%。申请解释判决的案件数量也十分微弱，每年大约在10-20件左右。另外，在每年申请法院帮助执行案件中，在先诉讼阶段(即调解阶段)就已获得解决的案件占案件总数的75%。实践证明，法国保障判决执行的各种举措起到了有效的威慑作用，因为绝大多数的判决要么被行政机关自觉执行，要么在进行说服后即得到执行。真正诉诸强制措施的案件微乎其微。
虽然对每个胜诉个体来说，遭遇判决执行难是令人忧虑的事，但如果将考察的视野投射到更广阔的行政司法层面上，就会发现判决执行难只是在数量非常有限的少数案件中存在。这与下面两个因素密切相关：(1)法官更加注意判决的起草工作，以使其尽可能地清晰、在执行中尽可能少地引发争议。(2)公法人尊重行政法官的权威性，这是已为法国公职人员广泛接受的共和国价值中重要的一项。
从以上分析、论述中，我们可以看出，在过去的十几年间，一套有效的判决执行机制是如何有效地加强行政法官在法治国家建设中的贡献。事实上，法官以这种方式在为依法行政“添砖加瓦”，而依法行政恰恰是法国长期捍卫的民主、法治国家理念的核心元素。
① 即基层行政法院。——译者注。
体说来，通过威胁逐步提高金钱债务总额，而迫使债务人及时履行判决义务。迟延罚款并非是对行政相对人因行政机关迟延执行判决而遭受损害的赔偿，它只是一种迫使行政机关执行判决的压力手段。因此，它是一种强制措施。[page]
胜诉的行政相对人一方可以在自判决送达之日起六个月的期限届满后提出判决迟延罚款的请求。
① 《行政司法法典》第R931-2条第5款。
② 《行政司法法典》第R931-7条。最高行政法院在2001年5月28日的“Bandesapt”案中第一次依职权动用迟延执行罚款程序。
