证明责任制度是诉讼法证据制度的核心。法学界对它的极端关注说明了它的研究价值。在行政诉讼法学上，因理解上的差异引发许多争论，主要集中在对证明责任制度的性质、证明对象与内容、证明责任分配、证明程度与效力等方面。本文拟就上述内容作初步探讨。
一、“证明责任”语义辨析
“证明责任”这一术语在逻辑位阶上是从属于“法律责任”的下位概念，证明责任的性质为法律责任。
法学界在对法律责任的认识上莫衷一是，产生了以“权利说”、“义务说”、“法律后果说”为代表的多种观点。本文以为法律责任既非权利亦非义务，而是为对此二者加以救济而设置的法律手段，其内容是对“权利——义务”的规范模式在运行上加以权威评价。它注重的是对侵害“权利——义务”规范模式之违法行为的否定评价。本质上说，法律责任与法定权利联系密切，是国家对违反法定义务、超越法定权利或滥用权利的违法行为所作的否定的法律评价，是国家强制责任人作出一定行为或不作一定行为，补偿和救济受到侵害或损害的合法利益和法定权利，恢复被破坏的法律关系和法律秩序的手段。有权利必有义务，有义务必有权利，对权利与义务内在联系的强调，也可使我们作出这样的推断，责任是对违反法定义务的否定评价与救济。
对证明责任性质的认识同样是众说不一，有权利说、义务说、法律负担说等观点。笔者认为证明责任是证据审查过程中对法律责任的一种诉讼法上的具体化。承担证明责任的主体未尽证明责任时，将遭受于已不利的、败诉的法律后果，这是在司法程序上对法律责任制度内涵的体现。
证明责任是我国从日本法学论著中借用的大陆法系(主要指德国)证据制度上的一个法律术语。我国《行政诉讼法》中表述为举证责任，学理上也多用举证责任替代证明责任的表述。在理论争鸣中，有只注重举出证据的行为责任说，有强调法律后果的结果责任说，也有认为应从行为与结果两方面加以解释的“双重含义说”。
我国学者陈刚在对两大法系的证明责任理论发展进行比较和分析后得出的结论为：应将提供证据责任与证明责任加以区分，前者在美、德两国对应为证据负担与提供证据责任，后者在美、德两国对应为说服负担者与证明责任，两者的含义不同。
考察国外证明责任理论的历史发展，有相当长的时期内学者们都是从提供证据责任的立场去把握证明责任的本质。而几乎是在同一时期(19世纪末)，两大法系的学者打破了传统理解，不约而同地将提供证据责任作为证明责任的派生或非本质方面，承认证明责任(或曰说服责任)为其本质，奠定了现代证明责任的理论基础。比较举证责任与证明责任两个术语，似乎后者更体现了此种制度的精髓。[page]
所谓证明责任，是指当事人因要件事实不清而依法应承担的诉讼风险责任。对此定义，可从四个方面进行理解：首先，其对象为要件事实，即对于法律构成要件之生活事实;其次，其条件是要件事实未被证明，即法庭未对要件事实的真实性形成确信，唯有要件事实真伪不明，才能引起证明责任的适用;再次，其性质是法定的诉讼风险责任，因诉讼资料的不足而引起的不利法律后果而负有者承担;最后，其分担是在当事人之间进行的，当事人是承担证明责任的主体，法院非承担证明责任的主体。
二、行政诉讼证据的特点
行政诉讼的过程，就是在人民法院主持下，在原被告双方当事人及其他诉讼参与人参加下，运用证据查明争议的事实，确定具体行政行为合法与否的过程。证据的出示与审查是行政诉讼的主要过程，证明责任制度的设计针对的正是这一问题。尽管证明责任更多地体现在诉讼程序上对法律责任的具体化，但它同实体法内容密不可分，这主要体现在其与证明对象——即被诉行政主体的具体行政行为——的关系上。研究行政诉讼证明责任的特点，必须首先明确行政诉讼证据的特征。
(一)行政诉讼证据的证明对象主要是具体行政行为的合法性。
具体行政行为的合法性是行政诉讼全部证明活动的中心。行政诉讼的许多证据制度——尤其是证明责任制度都是以具体行政行为的合法性为基本出发点规定的。证明对象对整个证据制度的建构有着深刻的影响，基本原因就在于它直接反映了司法诉讼的中心任务。与刑事诉讼、民事诉讼不同，行政诉讼的中心任务是对被诉具体行政行为的合法性进行审查，所以行政诉讼的主要证明任务就是证明具体行政行为合法与否，查清被诉具体行政行为的有关事实，同时对具体行政行为依据的规范性文件进行审查。
(二)行政诉讼证据的来源特定。
行政诉讼的证据主要来自行政程序，且主要由被诉行政主体提供。在实施具体行政行为过程中，行政主体应当在充分、全在掌握证据、查明事实真相的基础上，依法作出行政处理决定，即行政主体必须遵循先取证、后裁决的规则。在注重程序与注重实体同等重要的今天，这已是行政法治的内在要求。这决定行政主体向法院提交的证据应在作出裁决之前就已获得，以便在引起诉讼时如实向法院提供。原告在诉讼程序上有权就具体行政行为的合法性对被告的证据进行反驳，但其在行政法律关系中的行政相对人地位，使其难以从处于主导地位的行政主体处获得证据。所以行政诉讼的证据主要应由被告行政主体在法定期限内提供给法院，而其提供的证据，必须取自于行政程序(“行政案卷排除规则”)。先取证、后裁决的行政程序规则，决定了行政诉讼证据来源的特定性。这区别于刑事诉讼与民事诉讼的证据来源。[page]
(三)行政诉讼证据的证据能力与证明力须经法庭查证。
人民法院作出合法有效的裁决的前提是对证据的查证属实。当事又将行政诉讼证据提交法院，但这些证据在法律上均无预决力，必须经法院查证属实，才能作为定案根据。依据证据法原理，能被法院认定、最终作为定案根据的证据必须具备的特征为：1.合法性。即可定案证据必须为法定主体经法定程序、通过合法手段而取得，且符合法定的形式;2.客观性。即可定案证据必须是不依赖于人的意志为转移的真实情况。对行政诉讼证据而言，这种真实情况指行政机关作出具体行政行为所依据的事实与规范性文件;3.关联性。即可定案证据必须与案件事实——有争议的具体行政行为及与此行为所依据的事实与规范性文件——存在一定的联系。
可定案证据是人民法院作出判决的依据，其认定的准确与否直接关系到人民法院裁判的客观与准确。行政诉讼证据的以上三个特征，实际上包容着行政法与诉讼法两方面的特征。行政诉讼证明责任制度的建构，必须对行政诉讼证据的特征加以体现。三、行政诉讼证明责任的特点
行政诉讼证明责任，是指承担证明责任的当事人应对具体行政行为的合法性加以证明，否则将遭受败诉的法律后果的一种法律责任。
(一)关于证明对象。
我国的《行政诉讼法》第32条规定的证明对象是具体行政行为，最高人民法院在旧的《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第29条还规定对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，由被告负举证责任。2000年3月10日最高人民法院新的司法解释第27条对原告在以下事项承担举证责任：“1.证明起诉符合法定条件;2.在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实;3.在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”。完整意义上的证明对象应包含两方面，即实体法事实与程序法事实。实体法上的事实指与被诉具体行政行为合法性有关的事实，也包括对行政处罚合理与否的事实及不履行法定职责具有合法理由的事实;程序法上的事实则指被告所承担的对原告是否超过起诉期限的证明责任。
(二)关于证明责任的内容。
这包括两方面：事实根据与规范性文件依据。所谓事实根据，指当事人(主要为被告)必须提供据以作出具体行政行为的事实根据。与先取证、后裁决的行政程序规则相适应，行政主体应当提供其作出具体行政行为时占有的证据，而不可在进人诉讼阶段后，为应付诉讼而重新收集证据，这在《行政诉讼法》第33条已有规定。规范性文件是指有权的国家机关依法制定的据以作出一定具体行政行为的有限制性的文件。提供规范性文件是行政诉讼被告负证明责任的重要内容，这是行政机关依法行政的要求，体现了行政程序的特殊性和行政法律规范的特点。人民法院只有审查规范性文件才可对具体行政行为的合法性作出全面的判断。当然，在某些行政案件中，被诉行政主体只要举出规范性文件，无须举出事实证据即可证明具体行政行为合法而完成举证。这主要体现在某些不作为案件中，法院无须考虑申请人的个人条件及行政主体作出行为的表现，只要被告举出规范性文件证明自己不负作为义务即完成举证责任，就应当维持具体行政行为。[page]
(三)关于证明责任的分配。
《行政诉讼法》第32条规定被告对所作出的具体行政行为承担举证责任。学者在进行学理论说时的观点通常也为：被告承担举证责任，原告不承担举证责任。有代表性的理由是：1.行政机关按照依法行政的原则，应当先取证、后裁决;2.具体行政行为是行政机关单方面的职权行为，享有其他人没有的调查、收集、保存及使用各种证据的职权，是否拥有及拥有多少作出具体行政行为的根据，只能由行政机关证明;3.原告基于其在行政活动中的弱势地位，难于举证。
随着法学界对此问题研究的逐步深入，认为原告应承担部分证明责任的观点逐渐兴起。代表观点为：被告对被诉具体行政行为的合法性承担说服责任，原告对其违法性承担推进责任。对处罚公正与否的事实和不履行法定职责具有合法的事实被告承担说服责任，对行政处罚显失公正的事实及被告应当履行法定职责的事实应当承担推进责任;对行政诉讼的程序事实，原告和被告对其诉讼主张各自履行推进责任。
前者的论说拘牵手对法条的片面理解，认为行政职权行使时行政相对人处于劣势，故应在诉讼中采取让被告承担特殊义务和强化原告权利的方法，巩固和支持原告的诉讼地位。这种思路有其合理性，但原告作为诉讼一方当事人，仅仅消极地参加诉讼，等待法院就被诉行政主体完成证明责任与否来判明具体行政行为的合法性，实际上不利于自己诉讼主张的充分实现。依据行政诉讼程序结构理论思路，对证据的审查活动需要人民法院原、被告及其他诉讼主体的积极参与。其中法院是权威裁断者，而原被告双方进行“质证”。原告对被告方出示的证据完全可以进行辩驳，其还应在诉讼过程中，对程序的演进起推动作用，这对于充分保证原告的合法权益、保证诉讼程序进程的连贯与效率十分有益。因此，本文认为在证明责任分配上，高加伟的观点有重要的启发作用。被告自然应就其具体行政行为的合法性承担主要的证明责任(即说服责任)，原告对证明具体行政行为的存在、行政赔偿损害的事实及不作为诉讼案件中有申请作为的理由承担相应的证明责任。
在证明责任的分配制度上两大法系有一个共同点需加以特别指出：证明责任只可在当事人之间分配。因为就证明责任制度的固有内涵而言，证明责任的承担者只能为当事人。在英美法系，“是法官开庭听讯和裁定各方争论的问题，而不是代表整个社会进行调查或验证”，“在诉讼中不允许法官传唤他认为可以使事实得到澄清的证人，这在我国的法律中规定得相当死”，这是英美民事诉讼上彻底的当事人主义的体现。而在大陆法系，诉讼采取当事人主义，以不干涉审理主义为原则。这具体表现在：法院对当事人已放弃的权益，已承认的诉讼请求，应作为判决的依据，而对当事人未提出的事实与证据，则不得主动进行调查。[page]
(四)关于证明程度。
证明程度是指承担证明责任的主体证明活动应达到的限度，亦即人民法院判定证明责任完成与否、具体行政行为是否合法的一种规则。这是一个较为抽象的法律规则，对证明程度的把握可以衡量司法人员的法理思辨、应变和判断力。我国行政诉讼的证明标准是“案件事实清楚，证据确实充分”。这可称为客观真实标准，它的原则性与抽象性使审判人员难以准确适用，不能不说是立法上的缺憾。对此应当扩展思维视野，两大法系对此问题的共识值得我们借鉴。
在证明程度问题上，美国学者认为在分析证明责任的发生条件时，有必要分析证明责任与证明程度的关系，即陪审团以何规则作为对事实形成确信的标准。在诉讼过程中原则上要求达到证据优越，即指一方当事人提供的证据达到了比相对方提供的证据更具有说服力的状态。实际上，这项原则本身就是一个非常微妙且难以解释的问题，在美国司法实务中存在大量的证据优越解释上的不统一问题，法官的“自由心证”在其中有重要的因素。大陆法系在诉讼实践中，为解决被害人举证难的问题，对诸如公害诉讼因果关系的证明，以盖然性作为证明程度标准，这是受美国证据优越规则启迪的结果。德国在关于证明程度与自由心证关系的研究上取得了长足的发展，如德国学者马赛在分析美国法将证明程度按层次划分的基础上，主张将“依失误的事实认定分配成本”的观点作为损害赔偿诉讼的一项原则，证明程度以盖然性优越的立证为标准。实务中不少德国法官亦采纳了此学说。国外的有关学说对我国行政诉讼证明程度的研究及立法完善具有一定启发及借鉴意义。
(五)关于证明责任的效力。
证明责任的性质为法律责任，就法律责任的内涵而言，侵害权利、违反义务者必遭受不利的法律后果，而违反证明责任这一法定规则者也必然如此。体现在诉讼法上，就是承担败诉的法律后果。这需要从两方面加以论述：对承担主要证明责任的被诉行政主体而言，其必须有确实充分的证据证明具体行政行为的合法。这是一种严格责任，一般行政被告举不出证，除法院认为应当收集、调查之外，原则上法院不再收集证据，可以作出被告败诉的裁判。对承担部分证明责任的原告而言，其如果不能证明对具体行政行为存在，或有行政赔偿损害事实的发生，或在不作为诉讼案件中有申请作为的理由时，同样可能遭受败诉的法律后果。这对于促使双方当事人积极参与诉讼、确保诉讼程序的进程乃至人民法院认定具体行政行为的合法性是十分有效的。[page]
参考书目：
1、罗豪才、应松年著《行政诉讼法学》[M].北京：中国政法大学出版社。
2、姜明安著：《行政法与行政诉讼法》[M].北京：高等教育出版社，1997年版。
3、张正钊著：《行政法与行政诉讼法》[M].北京：中国人民大学出版社，1999年版。
4、(美)戈尔丁：《法律哲学》，三联书店，1987年版。
