非诉行政案件执行，是指行政管理相对人对行政主体作出的具有执行内容的具体行政行为，在法定期限内既未起诉又不履行的情况下，人民法院根据行政主体的申请，适用司法执行程序，强制其履行义务的活动。它是法律赋予人民法院运用司法程序保证行政机关依法行政，维持法制尊严的重要职能。近年来，随着行政管理领域的不断扩大和行政执法力度的不断增强，大量非诉行政执行案件涌入法院执行领域。据某县法院调查统计，1999年收案145件，2001年收案226件，2002年收案460件，平均每年增长47%。人民法院既要依法支持行政机关依法行政，又要切实保护公民、法人和其它组织的合法权益，对非诉行政案件如何审查和执行，已成为人民法院一项十分重要的任务。
一、国外行政强制执行制度及我国现状
具体行政行为作出后，当事人拒不履行具体行政行为所确定的内容，必须由有权部门通过法定强制手段，保证生效的具体行政行为内容得以实现，行政强制权由谁行使，这涉及到行政强制执行主体问题，也是人民法院对非诉行政执行案件受理范围问题。我们回顾一下国外主要几个国家的行政强制执行制度。在英、美、法等普通法的国家，原则上由司法机关运用司法程序促使当事人履行行政法的义务，甚至可以对不履行义务的当事人施加刑罚(如法国)，一般不承认行政机关自身拥有强制执行权。而德国、奥地利等国家则坚持行政权包括有行政强制权，警察机关、军队配合都可以行政机关执行。奥地利为此还专门制订了《行政强制执行法》。我国没有完备的行政强制执行法，而是根据我国实际，借鉴国外的做法，通过单行法律、法规制定了适合我国国情的行政强制执行制度。我国行政强制执行权由法律、法规所赋予。有些法律法规赋予某些行政机关具有执行权，如《中华人民共和国治安管理条例》规定，限制人身自由的强制执行权由公安机关行使;有些法律规范规定执行权由行政机关行使，也可以申请人民法院强制执行，如《中华人民共和国海关法》;而大部分法律规范将强制执行权赋予给人民法院，行政机关只有申请权而无强制执行权。由此可见，在我国，行政强制执行主体是“依法拥有行政强制执行权的行政机关和人民法院”，实际上人民法院承担了绝大部分的非诉行政执行案件。人民法院受理行政机关申请的有给付内容的行政执行案件。
二、非诉行政执行案件特点
1.能够监督行政执行案件合法性的程序已经不存在。法律所赋予的司法救济权被相对人自己丧失。
2.由于应当行使行政复议或诉讼权利保护自己合法权益的相对人没有行使权利，使得行政机关的具体行政行为不经行政复议或诉讼过程而生效。[page]
3.申请人往往是行政机关一方，当事人之间地位不平等。据以执行的具体行政行为是行政主体单方意志的体现，行政相对人只有履行的义务。
4.行政申请执行案件类别繁多，内容庞杂，涉及多个行政执法部门，而不同执法部门执法内容和执法程序义务又各有其特点。
三、非诉行政执行案件的立案审查
立案审查的重要性：对行政申请执行案件的审查，是人民法院是否立案执行的必经程序，对于促使行政机关依法行政，保护被执行人的合法权益具有十分重要的意义，对于不符合法定条件的行政申请不予立案执行，及时指出问题，提出建议，促进行政执法活动的合法化、规范化。
立案审查的必要性：非诉行政案件合法性没有得到司法程序的最终确认，并且实际上行政决定本身存在不少缺陷，为避免违法的行政决定进入法院执行程序，产生不良的社会后果，有必要对非诉行政案件进行审查。
对申请执行的具体行政行为享有司法审查权，这是人民法院的重要权力，也是非诉行政执行案件区别于民事、经济执行案件的一大标志，非诉案件审查毕竟不同于行政案件中对具体行政行为的审查，笔者认为应采取适度审查的原则，即对据以执行的具体行政行为是否有重大明显违法行为作为审查完结的标志，如只存在一些瑕疵，应予以执行。
对非诉行政执行案件分形式审查和实质审查两个方面。
1.形式上的审查
形式是指事物的外部表现，形式是否完备，是非诉行政案件能否执行的首要前提。
①对申请执行书是否规范进行审查
行政申请执行是一种要式行为，必须以书面形式提出。申请执行书应当载明当事人的基本情况、案由、申请执行的标的、申请执行的事实和理由，据以执行的法律文书案号等。对申请执行书进行审查是对其它材料进行审查的基础，若申请执行书内容不清，执行事项不具体，应退回申请人补充修订。
②对当事人主体资格进行审查
行政执行案件中的当事人包括申请人和被执行人。
申请人应当是具有法定职权，依照法律、法规作出具体行政行为的行政机关或法律、法规授权的组织。申请人必须具备行政主体资格，行政主体是指享有国家行政权力，能以自己名义进行行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。受委托的组织只能以行政机关的名义作出具体行政行为，当事人不履行的，委托的组织本身不能提出强制执行申请，只能由委托的行政机关向人民法院申请执行其非诉具体行政行为。如不按国家规定缴纳养路费的，公路主管部门可以责令其补交交以罚款，行使行政处罚权的是县(市)公路主管部门即县(市)交通局，县(市)交通局根据有关法规可以委托公路站行使处罚权，当事人不履行的，只有县(市)交通局有权向人民法院提出强制执行申请，公路站不具备申请资格。另外已被撤销的行政主体申请执行其已作出的具体行政行为的，由继续行使其职能的行政机关或作出撤销决定的行政主体提出申请。经复议改变原具体行政行为的，应由复议机关申请人民法院强制执行。[page]
被执行人应当是行政法律关系中承担义务的管理相对人。实践中行政机关错列被执行人现象经常发生。如企业已被兼并或解体，申请人仍将原企业列为被执行人。工商处罚案件，将房主列入被处罚人，而不是将承租户列为被处罚对象等。被执行人主体错误的，人民法院应裁定不予执行。
③对申请时效的审查
时效是法律确认的某种权利得以实现的时间范围。对非诉行政执行案件时效的审查应从以下三个方面进行：一是审查执行根据是否生效。只有生效的法律文书才能作为执行根据。执行根据是否生效，主要看其是否超过了法定的复议或起诉期限。尚在复议期限内或正在复议中的行政案件不能申请执行。对已提出诉讼的行政案件应按《行政诉讼法》第四十四条的规定处理。行政法律文书未交待诉权和起诉期限的，该法律文书不能视为生效，行政相对人在一年内不丧失诉权，仍可以提起行政诉讼，故人民法院不能立案执行。二是审查法律文书是否送达给当事人。法律文书若未送达给当事人，该法律文书则不能生效。在这方面，目前存在的问题不少，如有的送达手续不规范，有的未直接送达给行政相对人本人，有的未注明送达时间、地点，有的当事人拒签的情况的没有其它人证明等，以上种种行政机关亟待改善，加以规范。三是审查执行是否超过了申请期限。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八十七条明确规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。
④对是否属人民法院受案范围进行审查
非诉行政执行案件受理范围，应根据《行政诉讼法》第六十六条的规定未界定。人民法院和行政机关虽分别享有执行权，但两权并非对等，行政机关只享有相对的执行权，而人民法院享有绝对的执行权。因此除法律法规明文规定应由行政机关执行的以外，人民法院都可以审查决定是否立案执行。
2.实质上的审查
即对具体行政行为的内容进行审查，审查具体行政行为认定的事实和处理结果等是否合法。
①对认定事实的证据进行审查
行政机关作出的具体行政行为应当建立在掌握了充分的证据基础上进行。证据应当真实可靠，符合证据规则。没有证据证明的行政决定不能作为法院执行的根据。证据要符合客观性、相关性、合法性等基本特征。要有确实可靠的证据证明行为人违法事实的存在，违法人是谁，违反了什么法律规范。直接证据要审查其来源，鉴别真伪。间接证据要形成完整的证据锁链，证据之间具有完整性和排它性。对于主要证据不足、事实不清的，不能立案执行。按照司法权与行政权相分离的原则，人民法院不能在执行程序上替代行政机关补充证据，查明事实。[page]
②对执行根据适用的法律规范是否正确进行审查
适用法律是否正确，是执行根据是否合法的关键。如何适用法律，总的要求应当是准确、具体、完整。适用法律错误主要有以下几种情况：只讲事实就实施处罚;只用法条不用条、款、项、目等，适用法律不具体;适用的法律效力等级不适宜，或者舍弃特别法不用，而用一般法律规范;对行政违法行为定性不准，适用了不该用的法律条款等等。适用法律错误的具体行政行为，不具有法律效力，人民法院不能立案执行。
③对行政主体办案程序进行审查
符合法定程序是具体行政行为产生法律效力的必要条件之一，具体行政行为违反法定程序是人民法院判决撤销的理由之一，这同样也成为不予执行的理由。对办案程序的审查，可从以下三方面进行：一是行政主体作出具体行政行为是否遵循了先取证、后裁决的基本程序;二是是否按规定的办案程序操作，调查取证是否合法;三是送达过程是否合乎规范。
④具体行政行为是否超越职权、滥用职权。
行政主体的职权范围，必须由法律规定来限定，超过范围行使具体行政行为是否无效的行为，不能成为法院执行的根据。审查时，主要看是否超越地域管辖范围、是否超越业务范围，是否超越级别范围、有无法律法规的授权或行政机关的委托等。
行政机关是否滥用职权，人民法院可以进行审查确定，但与行政诉讼不同，行政处罚显失公正的，人民法院只能裁定不予执行，而不能在执行中变更。
四、执行人员对审查后的具体行政行为予以实际执行
执行人员实际执行具体行政行为，按执行的性质可分为非强制执行和强制执行。非强制执行一般由执行人员依法向被执行人送达由审判机关制作的执行法律文书，敦促被执行人以行政法律文书确定的内容为标准，自觉履行义务，以被执行人主动向人民法院履行申请人申请执行的内容为结果。强制执行是被执行人不按照法院制作的法律文书确立的内容履行，执行人员依法采取强制措施强制其履行。执行中应当注意的是：人民法院的执行职权是审判职权的派生权，是审判职权的延伸。因此，执行人员对非诉行政执行案件必须在依法全面审查具体行政行为合法性前提下予以强制执行，而不能简单执行，以防止审判机关的执行职能被误认为是单纯的依附于行政机关申请的一般职权，它绝不是行政职权的延伸。
五、执行中的若干问题思考
1.关于被执行人的行为是得到其它行政主体(或非行政主体)违法批准如何处理的问题。其它行政主体(或非行政主体)违法行使职权，如超越职权，滥用职权，批准被执行人实施违法行为，行政机关对行为人给予行政处罚，在执行过程中，被执行人提出异议，理由是他的行为是得到有关部门的批准的。如某县财政局申请执行王某欠缴房屋契税一案，法院执行过程中，王某提出异议，说当初购房时，有关部门同意其不缴纳房屋契税的，并提供了相应证据。经调查了解，为加快旧城改造，改善城市面貌，县旧城改造指挥部曾出台一系列优惠政策，包括部分免缴契税等，鼓励人们踊跃购房，王某便是其中优惠对象之一。根据《中华人民共和国契税暂行条例》，县旧城改造指挥部无权减免房屋契税，所以旧城改造指挥部减免房屋契税系超越职权行为。该案如何处理，本人认为，行政主体(或非行政主体)违法行政职权的行为从一开始就没有法律效力，因其批准而实施的违法行为的责任应该批准单位承担而不能由具体实施者承担。因此，在执行阶段经审查发现这类争议，应从程序上作出终结裁定，然后建议有关部门对此责任作出协调处理。[page]
2.执行中能否和解或撤回申请问题
行政主体的行政权力是国家所赋予的，是代表国家的意志行使管理社会公共事务的职能，其具体行政行为一经作出即具有确定力、羁束力和执行力，非经法定事由不得变更或撤销。申请执行后，行政主体亦无权对行政决定任意处分，双方当事人不得自行协商变更执行内容，解决争议，也就是说行政处罚的执行不具有和解性。行政决定若任意变动，就失去了其稳定性和严肃性，实践中不少法院在执行中以和解方式结案，这是错误的，这也是非诉行政执行案件与民事、经济执行案件的不同之外。执行中当事人若不能自觉履行，只能由人民法院依照法律规定，运用强制措施，强制其履行。
非诉行政案件受案执行后，申请人非经特殊情况，同样不能撤回申请，否则将视为对国家权力的放弃，是一种违法行为。
3.执行庭与行政庭如何分工问题
由于行政诉讼案件相对较少，不少地方法院行政庭除审理行政诉讼案件外，还承担了大量的非诉行政案件执行工作，笔者认为这一做法不妥。因为行政庭审理的是行政执行案件，与行政机关打交道最为密切，行政机关是行政诉讼案件的被告，若非诉行政案件由行政庭执行，会造成行政庭今天审行政机关，明天行政机关又作为申请人申请行政庭执行问题，老百姓眼中无形形成了“官官相护”、“同唱一台戏”的感觉，不利于社会稳定，也不利于行政庭公正审理行政诉讼案件。故最高院发文明确规定行政非诉执行案件由行政庭负责审查立案，需要执行的交执行庭执行。
4.关于相对人的生产资料能否抵充行政罚款问题。生产资料，如农具、厂房等是人们赖以生存的基础，在民事诉讼中，当事人之间的法律地位是平等的，审判机关有权处分包括生产资料在内的当事人的合法财产。而在行政诉讼中，审判机关对当事人处分权利与民事诉讼应有所区别。非诉行政执行案件中，双方当事人之间是管理与被管理的行政法律关系。此类案件是因被执行人违反国家行政管理法规而被行政机关给予行政处罚引起的，而非管理与被管理双方在平等互利条件下，被执行人不履行义务发生的争议。假设被执行人的生产资料可折抵为财产充作罚款，则证明申请人与被执行人之间发生的是债权债务关系而非管理与被管理关系。因此，非诉行政执行案件在执行过程中，应当慎重使用以拍卖或其它方式将被执行人的生产资料折抵为财产充作罚款的做法，以此稳定行政管理秩序，保护相对人的合法权益。
5.执行赔偿问题
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”非诉行政案件执行中，也存在上述规定中的情形，具体分为二种：一是执行根据本身有错误;二是法院违法执行造成损害。是否赔偿，如何赔偿，笔者认为符合国家赔偿法规定的，受害人均有取得赔偿的权利，实际处理应根据发生的原因不同而分别处理。针对第一种情况，执行根据本身有错误，而人民法院审查时未发现有“重大明显违法”情形而付诸执行，造成被执行人合法权益受到损害，因错误是具体行政行为的错误造成的，人民法院不负赔偿责任，应由作出该具体行政行为的行政机关承担赔偿责任。第二种情况，造成被执行人合法权益损害是由于执行人员违法执行，如错列被执行对象、滥施械具、违法查封等，侵犯被执行人人身权或财产权，这是因人民法院本身原因所造成的，理应由人民法院负责赔偿。[page]
作者单位：江苏省海安县人民
