证人是诉讼活动的重要参与者，他通过正确表达其感知以使人民法院对被诉具体行政行为的审查更具扎实的依据，为行政审判公正、公平的进行，提供了方便。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》)以法律的形式明确鼓励证人出庭作证。该规定第四十一条规定：凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务……。然而当前，证人不能出庭作证的现象具有相当的普遍性。提供影响当事人权利义务的证言的证人不能出庭作证，在法治社会中是不能容忍的，也与现代法治原则背道而驰。根本性地改变这种状况需要在立法上建立健全证人作证制度，但目前的《规定》尚不能完全符合这一要求。为此，我们从以下几个方面谈一谈对完善证人出庭作证制度的建议。
一、建立证人出庭作证的强制机制
给予行政诉讼证人保护的前提就是应当出庭作证的证人必须出庭。但《规定》只是规定证人应当出庭作证，未明确规定证人无正当理由拒不作证的法律责任，缺乏强制证人出庭的措施，从而使这一义务实际上成为一种软约束。在英美法系国家，如英国、美国等，无正当理由拒不出庭作证的证人将被指控犯有藐视法庭罪，法官有权力对其判处罚金或监禁。在大陆法系国家，如法国、德国等，法庭对拒不出庭作证或拒不提供证言的证人可以采取拘传、罚款等强制措施。对此，我国应当明确证人拒不出庭作证的法律责任，使对证人的强制或处罚法律化、规范化。对于经合法传唤仍拒绝出庭的证人，法庭可以采取传唤、拘传等措施，强制其到庭作证;无法提供正当理由拒绝作证的，可对其处以罚款或拘留;对于拒绝出庭作证情节严重的证人，法院可以判处其扰乱法庭秩序罪，依照刑法规定对其进行处罚，以保证庭审的顺利进行，维护法律的尊严和权威。
二、出庭作证既是义务，同时也应享有一定权利
权利和义务是一切法律规范、法律部门(部门法)，甚至整个法律体系的核心内容。法的运行和操作的整个过程和机制(如立法、执法等)，无论其具体形态多么复杂，但终究不过是围绕权利和义务这两个核心内容和要素而展开的。从结构上看，两者是紧密联系、不可分割的。诚如马克思所言：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”在民主法治社会，权利是第一性的，义务是第二性的，义务的设定的目的是为了保障权利的实现。行政诉讼中证人出庭作证的义务是为了保证诉讼当事人的合法权益。但证人本身也应享有一定的权利。仅仅让其承担一定的义务，却不享有任何权利，出庭的积极性必然要受到影响。我们认为行政诉讼中证人的权利主要表现在以下几个方面：[page]
1、知情权。在诉讼过程中，应明确告知证人出庭应享有的权利和义务。如经济求偿权、安全保护权及所要证明的案件事实，证明的具体内容，作伪证及隐藏证据的法律后果等。
2、经济求偿权。证人出庭作证，不可避免地会支出费用，我们认为，证人在出庭作证后有权请求经济补偿，这也是和世界上大多数国家的法律规定相一致的。
3、安全保护权。实践中，证人往往会因害怕自己及近亲属的人身、财产安全遭到威胁，而拒不出庭作证或作伪证。有鉴于此，应加强对证人的安全保护。
4、拒绝作证权。负有作证义务的证人基于特定的身份、职业或职务可以拒绝作证。
三、完善证人出庭作证的经济求偿权
证人出庭作证是对国家的一项义务，保护的是提出证人一方的权益，引起的原因是另一方的诉讼或不当行为。故让证人自身来负担因出庭而支出的费用显然是不合理的。我们认为证人出庭作证的经济求偿权应包括以下的内容：1)证人出庭作证合理费用的范围。证人只能就其出庭作证的合理费用要求经济补偿。具体包括交通费、住宿费、伙食费和误工费等。审判人员可根据案件的具体情况，以证人出庭作证花费的合理费用及因此而减少的收益为限进行裁量。2)证人出庭作证费用的承担。证人出庭作证而支出的合理费用，原则上由败诉方承担，但为了避免当事人滥用申请证人出庭作证的权利情形的发生，还有必要按胜诉方提供的证人证言的采信情况来决定证人出庭费用的负担：胜诉方提供的证人证言如果没有被法官采信，费用由胜诉方自己负担;若部分被采信，则由各方分别承担;如果全部被采信，由败诉方承担。3)证人出庭费用的预支。对于当事人申请证人作证的，申请人必须预先支付证人出庭费用。对于法庭传唤的证人出庭费用，由法院先行支付。
四、建立证人出庭作证的特殊保障机制
1、行政诉讼证人出庭作证的特殊性
行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为违法并侵犯了自己的合法权益而提起的，旨在通过行政诉讼由法院审查该行政行为是否合法并作出相应的裁判，以保护自己的合法权益的活动。其最大的特点就在于原、被告地位的恒定性，即只能以公民、法人或者其他组织为原告，以作出具体行政行为的行政机关为被告。这个行政机关并不是遥不可及的，而是我们日常生活的管理者，是经常与我们打交道的政府部门。因此，行政诉讼证人出庭作证就面临着一个在现在或将来可能被所诉行政机关处罚或拒绝、迟延履行法定职责的危险性，这种危险既可能是因为证人自身过错导致的，也可能来源于行政机关的故意或过失。[page]
2、特殊保障制度
现阶段，在行政执法人员素质还有待提高，公民法律意识还有待加强的情况下，这种现实的危险性往往不可避免的经常发生，这就要求我们给予行政诉讼证人更为特殊的保护。我们认为，可以由被诉行政机关出具保证书。这份保证是以政府的信用为基础，以不以非法手段现在或将来干扰、处罚证人为内容的，以此消除证人出庭作证的心理负担。当然，这种做法是否可行，还有待进一步探讨。
五、证人拒绝作证权
证人拒绝作证权又称为证人拒证特权，它是指证人在特殊情况下可以拒绝答复问题或者出示书面材料的权利。在英美法系国家，证人拒绝作证权又被称为证人的保密特权。一般而言，证人有权拒绝作证主要包括以下二种情况：一是基于特定身份，如父母、妻子有权拒绝在涉及子女、丈夫的官司中作证;二是基于特定职务，如国家元首或其他政府领导人，对于涉及到社会公共利益事项的具体内容，有权保守其秘密。
同时我们也应注意到一点并不是所有的证人都需要出庭作证。如证人出庭所要证明内容对法院查明案件事实无关联的证人并无出庭必要，否则影响庭审效率。总而言之，完善证人出庭作证制度并不一定能完全解决证人不出庭的问题，但却是我们目前应当做的并且是能够做到的。
(作者单位：山东省邹平县人民法院)
