改革我国机动车行驶限速制度的法律思考

(精编版）

滕传枢

内容介绍：本文对我国现行机动车限速制度进行了深入研究，从立法、执法和处罚上分析其存在的种种弊端，论述了机动车行驶速度快与慢的辩证关系及其对交通事故发生率的影响，如何克服传统认识的误区，如何吸取发达国家先进的交通管理经验等问题，构想了路段平均行速度监控新模式以及海南非限速试验区的实施方案。对我国现代交通管理的理论与实务研究均有较高价值。

关键词：机动车限速制度 立法执法和处罚 平均行驶速度监控模式 非限速试验区 改革构想

一、立法应是平均速度而执法全是瞬间速度的矛盾

立法上对机动车行驶限速的规定应该是平均速度而非瞬间速度。理由是：

其一，从理论上分析不可能是瞬间速度。因为汽车实际行驶不可能是匀速直线运动，如果用变化无常的某一瞬间的速度来认定某车在某条路上的行驶速度，是典型的以点代线，是不科学、不合理的。

其二，从实际上分析不应该是瞬间速度。因为汽车实际行驶中的情况千变万化，瞬间速度有些时候需要慢而有些时候需要快。比如会车的时候需要慢而超车的时候则需要快，在处理特殊情况时有时还会需要特别慢或特别快，否则处理不了紧急情形。如果法定限速为瞬间速度，汽车行驶的灵活性将不复存在。换句话说，根本无法行驶。

其三，从逻辑上分析，如果限速是瞬间速度则导致立法自我否定和自相矛盾。从现行法律把小型载客汽车的行驶限定在不得低于每小时100或110公里、不得高于每小时120公里的理想状态之内来分析，在立法者的头脑中显然是把汽车行驶当作匀速直线运动或者基本上当作匀速直线运动来假设的。而在现实生活中如果要求任何一瞬间的行驶速度都不得低于每小时100或110公里、不得高于每小时120公里，则是根本不可能的，是永远做不到的。此外，在同一部车同一路段的行驶过程中，还会得出既是开快了（有的瞬时速度超高限）又是开慢了（有的瞬时速度超低限）的自相矛盾的结果。

其四，从法律后果上分析，将引出荒谬的结论。既然法定最高限速为120公里/小时，则无论任何瞬间超过即为违法。那么，所有设计和生产出来的时速超过120公里的汽车，均为违法设计和违法生产。要想使全民都遵章守法，只须下令所有的汽车设计和生产均不得超过时速120公里就万事大吉了，国家何苦还需要这么庞大的警察队伍和天文数字的财力设施去抓超速以维护交通秩序呢？但若如此，将被全地球人笑掉大牙！但若不如此，则成了国家一方面许可违法设计和违法生产，另一方面对使用违法设计和违法生产的汽车的公民进行处罚，岂不是有诱导违法和设置陷阱之嫌？！

众所周知，执法中的限速手段，是使用道路交通技术监控设备中的测速监控设备，来对行驶中的车辆速度进行监测记录，作为处罚超速的依据。这类监测记录的车辆行驶速度当然是瞬间行驶速度。这样的执法必将产生前文分析的“如果立法是瞬间速度”所产生的种种不良乃至荒谬的社会后果。

二、现行制度催生两个怪物

由于现行限速制度设计和执行中的种种弊端，导致了管理者与被管理者的诸多矛盾，使现实生活中的限速与超速逐渐衍变成为“猫捉老鼠”的游戏。首先衍生出的一个怪物就是雷达测速预警仪以及激光防护罩等类产品（俗称电子狗）。“一套简单的测速预警仪就是一套雷达信号接收装置，就好像收音机接收FM和AM无线信号一样。交警部门将不定期地调整其雷达测速枪的频率，而预警仪厂家也在不停地发明新的预警仪以对付警察叔叔的挑战”[1]。

不管人们对电子狗的功过是非、合法非法如何议论、评价，一个不可否认的客观现实是：电子狗的出现和普及使用，最直接的后果就是，以监测汽车瞬间行驶速度为主要执法手段的现行限速制度形同虚设、全面崩溃。1小时的行程假设有10个监测点，每个监测点只需花费半分钟来减速通过，其余55分钟就是司机们自由驰骋的天下！电子狗实际上的确起到了怂恿和放纵驾驶员超速行驶的作用。它使现行限速制度的设计者当初的愿望适得其反，现行限速制度不再是维护交通秩序和保障交通安全的工具，反而成了破坏交通秩序和影响交通安全的因素。

现行限速制度衍生出的另一个怪物就是汽车电子限速器。通常指在车辆超过限定速度后，通过车载电脑发出指令，强制控制车辆行驶速度的一种电子装置。或者是利用安装在公路沿途的速度监测器测定每辆汽车的行驶速度,将此数据传给交通指挥中心的计算机。中心计算机通过公路沿途的信号发射器发送指令给该辆车的车载计算机,使之自动控制行车速度[2]。一句话，汽车电子限速器是强制控制车辆行驶速度的一种电子装置。

成都公交车安装GPS（限速40公里/小时）后，公交车车辆平均运行速度为12.8公里/小时。市民抱怨太慢，认为这是浪费公共资源。因为公交限速后车辆运转时间被拉长，从而导致了在站台等候公交车时间更久，候车时间的增加又造成了候车人数积压，每趟公交车载客人数也更多、更挤，汽车电子限速器不仅没有对安全起到好处，反而成为新的安全隐患[3]。

汽车电子限速器这个怪物看来是要把人们引回到骑毛驴、赶牛车的时代。然而，我们有的官员对12.8公里/小时这样的运行速度却沾沾自喜，说“这个速度远低于各项限速标准，说明限速标准并非不合理……安全才是第一的”。可见，认识思维产生的怪物远比科学技术产生的怪物要可怕得多。

三、现行限速制度的弊端

（一）立法问题

1、概念不明确，导致执法混乱

由于立法者在设计限速制度的时候把平均速度和瞬间速度混为一谈，把汽车行驶基本上当作匀速直线运动来假设，没有考虑到现实生活中的路况与理论标准路况的巨大差异，也没有考虑到汽车行驶中所遇到的实际情况千变万化，以致在法条中并未明确所限的速度是瞬间速度还是平均速度，导致执法中的管理人和管理相对人也普遍认为管理限速指的就是瞬间速度、应该是瞬间速度，以致造成执法中的种种混乱。这种立法上的严重缺陷是当今世界上大多数国家都普遍存在的。

2、扩大了行政处罚设定权

《道路交通安全法》第三十九条规定，“公安机关交通管理部门可以根据道路和交通流量的具体情况，采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”。《道路交通安全法实施条例》第七十八条第3款规定，“道路限速标志标明的车速与上述车道行驶车速的规定（注：指法定标准）不一致的，按照道路限速标志标明的车速行驶”。这里的“限制通行”当然包括了“限制通行速度”；这里的“限速标志”当然由交通管理部门制作。这一立法是考虑到道路和交通流量的具体情况，难以由法规统一限速标准而规定的，不无道理。但是却犯了一个极大的错误：把超速罚款的行政处罚设定权扩大到了所有的交通行政管理部门。最低的到县的交通行政管理部门（正科级），均有权对其所管辖的道路设定不同于法定标准的限速标准。而且在执行时其效力还高于法定标准。毫无疑问，《道路交通安全法》设立的现行限速制度违反了上位法《行政处罚法》关于行政处罚设定权最低只能由省级政府规章行使的规定。依法而论，所有交通管理部门设定的与法定限速标准不一致的标准都是无效的。这些无效的、五花八门的限速标准满地皆是，只要制作成限速标志往路边一插，就成了行政处罚的依据！成了公路乱罚款和行政执法腐败的重要原因。
3、最低限速脱离实际，无可操作性

最典型的是高速公路最低车速为每小时100或110公里的规定，由于标准太高，该法条不管指的是平均速度还是瞬间速度，都是不可执行的。现实生活中交警部门基本上没有执行过这条法律，也没有监控超低速行驶的监控设施、设备。立法的这个缺陷造成的严重后果就是，真正的低速行驶、超低速行驶成为家常便饭。我们在高速公路上碰见拖拉机是常事（主要是晚上而且没有灯光，这更危险），还经常看到低速大卡车霸着超车道走，而交警部门除了设立一些警示牌之外，没有办法对这种违法行为实施有效的监控和处罚，形成严重的安全隐患。

4、不够具体明确，覆盖性存在缺陷

由于现行限速制度没有区分白天和晚上，对不同道路、不同路况，不同车型的区分也不够具体明确，所以不能做到区别对待和覆盖所有情况。

（二）执法与处罚问题

1、不科学不合理，制造了大量的错案

如前所述，由于立法、执法与处罚的现行限速制度极其不科学、不合理乃至不合法，从严格法治的角度说，现实生活中按瞬间速度超速所给予的处罚，除极个别的案件如对飚车案的处罚之外，绝大多数超速处罚都是错案。

因为执法是按瞬间速度监控与处罚，而且驾驶员往往又不知道何时被监控与处罚，造成驾驶员心理经常处于恐慌状态。公路上特别是城市道路密密麻麻的监控设备，有看得见的，有隐蔽起来的，还有流动的（安装在汽车里）。驾驶员往往不知道什么地方有测速枪和摄像头，也不知道正在走的路段限速标准到底是多少，每个路段的限速标准也是五花八门、变化莫测，经常低得让人想象不到。驾驶员以为在正常行驶，突然，闪光一亮，驾驶员的心“咯噔”一下：又被测速枪“击中”了。有的时候并没有闪光，也被抓拍了（测速枪的型号不同所致），驾驶员却根本不知情。许多驾驶员都经常吃罚单，每年少则几百元，多则几千元，有的达上万元，对工薪阶层来说已经难于负担，给驾驶员心里造成极大的压力和恐慌。即使是安装了电子狗的车，由于雷达测速设备多达几十种，其频率范围跨度很大，一旦与所遭遇的雷达测速枪频率不同，电子狗就侦测不到而出现“漏网之鱼”。所以，不管是安装了还是没有安装电子狗，驾驶员都必须一边开车一边随时留心搜索监控设备，随时留心车速表。这与驾驶车辆必须高度集中注意力、不能分心是矛盾的，也是危险的。特别是在驾驶员需要处理情况，如在会车、超车、避让行人或其他障碍物的时候。所以，现行限速制度不但对交通事故发生率起不到遏制作用，相反已经成为引发交通事故的“隐形杀手”。

2、手段与目的颠倒，高涨的交通违章率

对于人民内部矛盾来说，“处罚是手段而不是目的”。这是人所共知的公理。《道路交通安全法》第八十七条第二款对处罚原则是这样规定的，“对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行”。然而，在现实生活中对超速行为的处罚，都是“超速50%以下罚款200元，超速50%以上罚款1000～2000元”的结局。有些部门为了“创收”，还发明了隐蔽执法、钓鱼执法等花样，甚至由公司投资购买并安装监控设备，然后与交警分成罚款，把行政处罚变成了商业牟利行为。统计数字显示，全国被处罚的交通违法行为主要是处罚超速，个别地区达到处罚总数的50%。现行的限速制度执法已经远离了处罚原则和立法精神。
在这种手段与目的颠倒的执法中，出现了不少稀奇古怪、不可思议的个案。如北京西城区真武庙路头条西口，因在同一地点违章105次而被罚款1.05万元的菜农杜宝良[4]。广东东莞洪梅交警大队截获的一辆广本小汽车，在两个多月的时间里违章407次，其中闯红灯124次，超速283次。估计这辆车因交通违章总罚款将近20万元，单是罚款本金就已经超过这辆车的价值了[5]。

据统计，2011年上半年，全国共查处交通违法行为1.71亿起，与去年同期相比，增长43.2%。共处罚交通违法1.26亿起，占查处总量的73.7%，其中罚款处罚1.19亿起，占处罚总量的94%[6]。这是2011年上半年的数据，我未查到全年的。若全年翻番并按前述同期增长43.2%计算，全年查处交通违法应在4亿起以上，其中罚款处罚应近3亿起，机动车超速处罚应近6000万起，全国共有6231.76万驾驶人被处罚，占驾驶人总量的26.4%！

北京市是全国汽车保有量最多的城市，也是交通违法行为处罚最严的的城市之一。中央电视台央视国际网曾在“第一时间，第一关注”栏目中报道：去年（2006）前10个月北京每1000个司机里，就有996个人有违章纪录；没有违章纪录的车辆也只占北京282万辆车的千分之四。央视不禁发问：这么高的违章率，究竟是什么问题造成的呢[7]？ 北京市2006年的交通违章罚款接近20亿元（年增长率达42.85%）。如此高的增长率，把GDP和财政收入增长数字都比下去了[8]。

古语道，“法不责众”。意思是指当某项行为具有一定的群体性或普遍性时，即使该行为含有某种不合法或不合理因素，法律对其也难予惩戒。法不责众是制定法律的一个原则。制定法律的最终目的是让人们不去犯法，而不是等他人犯法后再去惩罚。法律贵在具有可操作性，令易行，禁易止。如果所立之法大多数人都做不到，说明所立法律本身有问题，需要修改！在法制健全的国家，永远不应该更不可能出现“法责众”的情况[9]。因为任何一部法律执行的正常后果，只应该惩罚少数或者极少数的违法者。如果一部法律的执行，惩罚了多数或者大多数甚至像北京市那样惩罚了99.6%的管理相对人，那么，这样的法（包括立法和执法）到底是良法还是恶法，难道还不值得考量吗？

3、严管重罚，严峻的交通形势并未改变

近10年来，我国每年发生的交通事故为20～60万起，死亡人数6～10万人，居世界前列（2006年之前居世界第一，2007年之后冠军让位于印度）。仅管各年间数据有升有降，但是我国的交通安全形势极其严峻是毋庸置疑的。如此严峻的交通安全形势，导致人们“谈车色变”，导致作为社会管理者的政府特别是交通安全行政管理机关承受巨大的压力。于是，“严管重罚”成了治理交通的公认方针和“良方妙药”。

严管重罚已经实施多年，政府投入了巨大的财力、物力、人力，庞大的交通警察队伍忙得疲于奔命，千辛万苦，在全国的公路网上设置、安装了大量的交通监控设备，城市道路上更是密密麻麻的交通监控点，目的是把高涨的事故发生率控制下来。然而，除了上节中介绍的惊人的处罚数据与比例之外，高涨的交通违章率并未降下来，交通事故的各项指标近两年反有上升之势，严峻的交通安全形势并未获得改变。这就迫使我们不得不思考：仅仅靠严管重罚不靠科学管理能解决问题吗？我们的制度本身设计上有没有问题？比如现行的行驶限速制度存在的前述诸多缺陷，越是严管重罚岂不是越适得其反吗！

四、现行限速制度能遏制交通事故发生率吗

（一）客观形成的恐惧——谈车色变

古人“谈虎色变”，今人“谈车变色”。当代，每年死于公路交通事故的人数在120万左右，中国约占8%。自从有汽车以来，全球死于公路交通事故的人数在4000万左右。自20世纪80年代以来，我国已经有几百万人死于车祸，上千万人伤残[10]。以致有人统计，人类社会的四大杀手：战争、疾病、交通事故、两性关系，交通事故位居第三。人们对交通事故自然形成一种客观上的恐惧心理，但是全人类似乎还没有找到有效控制交通事故的灵丹妙药。于是“慢点开！”便下意识地成为人们对付这种恐惧的心理良方。然而，事情并非如此简单。首先，交通事故的成因是复杂的、多方面的，一个“慢”字并不能解决问题。许多交通事故就是在“慢”的情况下甚至是在“停”的情况下发生的；“快”也不等于就和事故划等号，如果能划等号，全人类绝对不会设计和生产“快”的汽车。其次，“慢”与现代交通运输的目标“快捷安全”本身是矛盾的，没有“快”也就没有现代交通运输业，也就没有现代经济和社会文明的高速发展。

（二）传统认识的误区——十次肇事九次快

“十次肇事九次快”这句话是长期以来交通管理的名言和金科玉律。事实果真如此吗？从多数统计资料看，交通事故的原因中，首要原因为超载，所占比例一般在50%上下；其次原因为超速，所占比例一般在20%上下。据此，“十次肇事九次快”这句话也太言过其实了，应更正为“十次肇事两次快”。但这还并非事情的实质，更重要的是这里面有一个被人们忽视了的问题：超载、超速只是表象而非实质，只是矛盾的一个方面而非主要矛盾。现实生活中发生车祸的直接（实质性）原因是驾驶员操作失控，这是主要矛盾。超速只是产生操作失控的间接（非实质性）原因。直接原因只有一个，而间接原因可以有若干个但不一定同时存在。法制晚报记者分析的事故原因中，有一个“最危险”的重要原因是疲劳驾驶[11]。这个疲劳驾驶与酒后驾驶、超载、超速等均系引发操作失控的间接原因。间接原因之间是交叉关系而非并列关系。即不是非此即彼而是可以同时存在的关系。那么间接原因之中谁是矛盾的主要方面呢？首推疲劳或酒后驾驶。疲劳或酒后驾驶使驾驶员主观上已处于失控状态。其次，超载或超速是矛盾的次要方面，它使驾驶在客观上可能出现失控状态。

在疲劳或酒后驾驶的情况下，即使不超载、不超速，发生事故的机率也是十之八九；而非疲劳或酒后驾驶的情况下，即使超载、超速，发生事故的机率会小得多。当然，既疲劳或酒后驾驶，又超载、超速，发生事故就在所难免了。所以，疲劳驾驶或酒后驾驶，即驾驶员在主观上对车辆处于失控状态（哪怕只是一瞬间）是实质，是根本，才是交通事故的真正“元凶”。还需指出：超载与超速又有性质的不同。超载是超过汽车设计的载重极限，汽车已经不能保证它的承受能力和处理能力；而超速是指超过管理者设定的限速标准，距汽车设计的速度极限还差之甚远，汽车尚处在其承受能力和处理能力的范围之内。所以，超载与超速还不能相提并论。

交警部门在严厉打击“双超”（即超载与超速）的口号和行动下，往往掩盖和放纵了交通事故的真正的“元凶”。比如疲劳驾驶，酒后驾驶（这一点在2011年5月“醉驾入刑”之后大有改观），偷工减料的驾校培训，套牌、假牌、假证等等。打击“双超”，易出政绩但难出效果；而打击其他“元凶”，难出政绩但若真正打击了效果就出来了。此外，还会有新的“元凶”出现，比如边驾车边打手机就是[12]。

有一种观点认为，“交通事故的发生往往就是一瞬间的事，所以监测与限制行驶的瞬间速度是必须的，并没有错”。持这种观点的人混淆了两个概念，即“交通事故发生在一瞬间”和“行驶的瞬间速度”，这是两码事，不能一锅煮。交通事故的发生往往就在一瞬间是实，但事故的直接原因与“行驶的瞬间速度”没有必然的因果关系。如前所述，在疲劳、酒后或边打手机边驾驶等情况下，司机主观上对车辆往往处于失控状态，瞬间速度哪怕再慢，事故也在所难免。

我的启蒙教练曾告诫我两句话，“开车不怕快，怕的是该慢的时候不慢”；“开车的要诀是，不能有任何一瞬间处于失控状态”。这两句话使我受益匪浅，获益终身。

（三）正确认识快与慢的辩证关系

快与慢，是对立统一的一对概念。两者是相对存在的、互动变化的，而不是恒定的、孤立存在的。什么叫车开快了？什么叫车开慢了？在执法者眼中和司机的思维中又不是同一的。在执法者眼中，高速路上开121公里/小时，快了；开89公里/小时，慢了；在限速20公里/小时的路段上开21公里/小时也快了。在司机的思维中，高速路超车的时刻开121公里/小时乃至125公里/小时，慢了；在公路原地调头、窄路会车、车库移位时开5公里/小时，快了。

“会开车易，开好车难”，这句话无疑是真理。一个好司机，他的最大本事应该是能够在任何瞬间处理好任何突发情况。开车有一个“三七二十一”的基本定律。内容是：行驶过程中司机只有三个0.7秒共2.1秒处理突发情况的时间。当司机的眼睛发现前方道路上有障碍物，眼睛把这一信息收集并反馈给大脑，这一过程对生理反应正常的人来说需要0.7秒；大脑经过分析判断作出紧急刹车的决定并给脚下达命令，这一过程对逻辑思维正常的人来说需要0.7秒；右脚踩下制动踏板，制动踏板将力通过刹车总泵、分泵传递到四轮刹车蹄片，这一过程对机件正常的车来说需要0.7秒。此后就是制动发生作用的时间了。多长距离内能把车刹死，那就取决于车的制动性能、重量和车速了。性能越差、车体越重和车速越快则刹车距离越长，反之越短。前两个0.7秒取决于人的观察能力、反应速度、思维分析能力和综合判断能力。思维分析和综合判断之后所做出的决定，可能是急刹，也可能是点刹，还可能是不刹而绕开障碍物加速前进。在这种紧急情况下，司机进行高度紧张的脑力与体力的运作，他的大脑里能分出心思去考虑和担心限速超速的问题吗？当然不能！

在我们这代人学车的时候，还有一句针对驾驶人的格言，叫“宁停三分，不抢一秒”。这话在车和路的质量都很差，整个社会处于慢节奏运转的时代不无道理。但在现代社会已经不适用了，也看不到这条标语了。然而“宁慢勿快”的观念仍在人们头脑中根深蒂固。有一位在德国考驾照的同胞说过一个小故事，“我在考试时开到一个路口，这路口没有红绿灯。我前方没有车，本来可以顺利通过，但左手边一个老太太拄着拐棍以很慢的步速走上了斑马线。我本来有足够的时间驶过斑马线，但由于是考试，我就把车停在了斑马线前，静等老太太通过后才通过路口。结果我被通知重考，考官说你在通过让行路口时有足够的时间通过而没有通过，耽误了时间，影响了后车，这是不能接受的”[13]。这个小故事让我们生动地领会了现代交通中快与慢的辩证关系。

（四）交通事故高发的原因——车路人三大要素

先说车和路（“硬件”）。车和路的质量好坏，当然会对交通事故发生率有影响。我国的车和路原先是很落后的，远远低于世界先进水平。但是自改革开放以来，特别是近十年间，不仅数量猛增，质量也是飞跃性的进步，已接近世界先进水平，当然差距仍然存在，而且不容忽视。我认为车和路尽管也有问题，但不是交通事故率居高不下的主因。主因是人的问题。

再说人（“软件”）。这问题涉及两类人。第一类当属驾驶员，因为车是掌握在驾驶员手中。发生事故如果不是车和路有问题，那就是驾驶员的问题或者对方车驾驶员（有的情况下是行人甚至动物）的问题。驾驶员的问题取决于其技术水平，技术水平又是什么因素决定的呢？是驾驶员的思想素质、业务素质、生理素质、心理素质乃至性格、修养所决定的。一句话，是综合素质。若是某一方面有缺陷，这个缺陷就可能成为“马路杀手”。“驾驶者的驾驶技能、路德、心理素质、生理素质的差异决定了有些开快车的人注定要丧命。记住，不是每个人都适合做赛车手。你可以开得很快，但你控制得了吗”[14]？

再说涉及到的第二类人，就是所有影响到驾驶员素质的人。包括教育他的学校、老师，培训他的驾校、教练，管理他的单位、上级领导，交通管理机关、交警，乃至家人、朋友。这个方面更是被人们常常忽略和忽视了的问题。比如说，驾校培训问题。培训质量的好坏涉及到这个学员今后的命运乃至其他若干无辜人的生命。据说有的国家和地区，对负有交通事故责任的驾驶员进行追查的时候，要同时追查负责其培训的驾校和教练是否有责任，我想这不无道理。

（五）现行限速制度实质上已成为不限速制度

世界上只有两个国家立法不限速，一个是德国，另一个是印度。只不过方向相反：德国是不限高速而印度是不限低速。德国是因为车、路、人三大要素都是高水平所以可以不限高速；而印度是因为车、路、人三大要素都是低水平所以没办法限低速。高速公路不限低速必然混乱、十分危险。印度的路没有我们的长，车和人没有我们的多，交通事故和死亡人数却超过了我国，居世界第一，这不无关系。我们呢？我们的车、路、人三大要素水平没有德国高但也没有印度低，我们是既限高速又限低速的国家。然而，由于电子狗的日益普及，我们的限高速制度形同虚设；由于我们限低速的立法无可操作性，我们的限低速制度也形同虚设。结果呢，我们没有德国的水平高却“享受了德国不限高速的自由”，我们没有印度的水平低却“遭受了印度不限低速的窝囊”。我们实际上成了世界上少有的既限不了高速也限不了低速的国家！所以，我国的交通事故和死亡人数居世界前列，奇怪吗？不奇怪。现行限速制度实质上已蜕变成为不限速制度，就是重要原因之一！

五、 改革的必要性——权衡利弊与得失

126年的汽车发展史告诉我们，其规律是行驶速度越来越高。速度越来越快带来的负面问题是安全隐患增大，高速状态下发生的车祸当然比低速状态下发生的车祸后果严重。所以，限制行驶速度的问题成为世界各国交通管理立法和执法的重要问题。限速制度本身是必要的，我并非主张废除，至少在我国现今发展阶段是这样。问题是如何设计出科学合理的限速制度，以符合“上层建筑保护和发展生产力”而不是阻碍和破坏生产力的宗旨。

（一）以安全畅通为权衡标的

交通管理立法和执法的宗旨是保障交通“安全畅通”。这四个字包含两大目标，一是安全，二是畅通。这两大目标的关系也是对立统一、相辅相成、不可偏废的。现行的限速制度虽然打着保障安全的旗号，如前所述已经不能起到保障安全的作用甚至起到了反作用；对于畅通，更不是保障,已明显成为障碍了。所以，以安全畅通为权衡标的，现行的限速制度必须改革。

（二）以生产力发展为权衡标的

现行限速制度由于其立法特别是执法的弊端，造成了现代交通运输资源（包括宝贵的石油资源、汽车工业资源、道路资源以及人们出行的时间、金钱与工作效率）的极大浪费，同时造成了碳排放量的极大增加和环境污染，加重了交通拥堵的形成。这些方面的危害后果无法用统计数据加以证实，但是人所共知，有目共睹。现代交通运输业的发展是飞速的，它的发展必然引起生产力即经济基础的变化。作为积极为自己的经济基础服务的上层建筑中的法律制度，在同一社会制度的范围内应当加以调整，以符合经济基础及其发展的需要，以符合保护和发展生产力的需要。所以，以生产力发展为权衡标的，现行的限速制度必须改革。

（三）以算政治账为权衡标的

现行的限速制度除了给政府财政增加一笔不菲的罚款收入之外，对整个社会已经没有什么积极意义。反之，由于它的实施，已经造成整个社会怨声载道，已经失去民心，极大地降低了国家的法治水平，严重地损害了警民关系和政府形象。只算经济账而不算政治账历来不是我们共产党人所为。何况，就算经济账而言，虽不知道现行限速制度所创收之罚款比起为实施这个制度所投入的财力、物力、人力之付出，到底是赢还是亏，若以前一节论述的造成现代交通运输资源的浪费、环境污染、交通拥堵以及人们出行的时间、金钱与工作效率的损失来衡量，已是有百亏而无一赢了；若以对民心、法治、警民关系和政府形象的损害来衡量，更是有百害而无一利了。所以，无论以算经济账还是以算政治账为权衡标的，现行的限速制度必须改革。

六、 他山之石——外国是怎么管理的

据报道，我国的万车死亡率2005年为7.53人，2010年为3.13人，力争2015年下降到2.2人[15]。进步是很大的。但与发达国家相比，仍约为美国的1.8倍、德国的2.28倍、日本的2.85倍，差距也还是较大的。

他山之石，可以攻玉。外国人是怎么开车的和怎么管理的？我们可否借鉴？就限速制度而言，最奇特的就是德国，大部分高速公路不限速。最令国人纳闷的是：按照我们祖传的“十次肇事九次快”的金科玉律，德国应该是十人开车九人肇事，应该是世界上交通事故最多、交通秩序最混乱的国家。然而，事实正好相反，为什么？

从20世纪70年代起，总是有一些团体在国会提出高速公路限速的请求和讨论，但提案从来没有通过。早年更多的考虑是安全，那时也因此做过各种统计，结论也从来不一样。但基本上，德国人不认为速度与车祸有直接的关系。去年，德国高速公路车祸共计600起，死亡人数645人，但绝大多数车祸原因都与驾车速度无关[16]。以默克尔为代表的绝大多数德国人认为，一个好的交通管理体系比“限速”更能高效地防止温室气体过量排放。相反，如果因为“限速”而经常堵车，那对环境造成的污染才会更大。

相对而言，科学管理体系下高质量的德国高速公路为“开快车”提供了基础，性能好、保养勤、状态佳的“大块头”德国车为“不抛锚”提供了保障，而严守行车规范的德国驾车者则避免了“违章行车”造成交通事故的隐患。在法国，高速公路的限速长期以来均为晴天130公里/小时、雨天110公里/小时。不过交通拥堵问题依然无法解决，且有愈演愈烈之势。在荷兰，“限速80公里/小时”的字样动不动就出现在高速公路的显示屏上，缓缓移动的钢铁长龙不但令驾车者心急如焚，还不得不排放出大量的汽车尾气[17]。

尽管不限速，并不是每一辆车在德国的高速公路上都狂飙180公里/小时的。集装箱卡车还有大量的拖挂车的车速就在100公里/小时左右，有一小半的轿车车速在140公里/小时以上，而且跑140公里/小时的车也就在超车的时候占用一下超车道。只有跑160公里/小时以上的车才有可能比较长时间地占用超车道，当然不时得给车速在180公里/小时以上的车让道。在次级公路上大家一般温柔地跑80～100公里/小时。

德国有一个“ADAC”，全称是“全德汽车俱乐部”。这个“ADAC”可了不得：拥有数十架直升机，数千辆服务车和近万名志愿者以及专职工作人员，只要是和汽车有关的，它全管。成为会员的一年只交几十欧元的会费，但是如果你的车在路上遇到任何问题，你马上给ADAC打电话，会立刻得到一名专业技师的帮助。只要是那位技师当场能解决的问题，都不收费。如果不能解决，会免费帮你把车拖到修车场。如果你赶时间，还会免费送你去目的地。“ADAC”的直升机15分钟之内可到达全德国任何一个角落，每架直升机负责半径60公里的范围。有人会说，这不就是保险公司么？确实有点像，但是保险公司是赚钱的，这个俱乐部可是为开车人着想的。你发生了事故，还可以申请“ADAC”的法律援助，不用花一分钱律师费。因为“ADAC”在交通方面的权威地位，对阵保险公司不会让你吃亏[18]。

归根结底，德国之所以能够不限速又能保持很低的交通事故率，不外乎“车、路、人”三大要素的硬件、软件都过硬。我国在相当长的时期内不可能套用德国模式，就因为我们的硬件不够硬，软件又过软。但是，德国模式有没有可供我们借鉴的经验？有没有可供我们转变思维模式的道理？答案无疑是肯定的。中国共产党的几代领导人都主张学习世界上一切先进的科学技术文化，否则中华民族怎能立于世界民族之林？我深信总有一天炎黄子孙能够和德国人一样在祖国的大地上自由驰骋！

七、 路在何方——改革的思考

（一）一个新的模式——路段平均行驶速度监控模式

经过长期的思索，在研究国内外管理经验的基础上，我构想了一个适合我国当代国情的限速制度新模式——路段平均行驶速度监控模式，包括既限高速又限低速，均针对平均行驶速度，城区部分路段保留瞬间行使速度监控设施，但瞬间行使速度数据不得再作为罚款依据这样一种模式。新模式主要内容如下。

1、立法修改与细化标准

明确规定法定的限速是限制路段的最高或最低平均行驶速度（低限仅指高速公路），用法律或法规规定不同等级公路、不同路况、不同车辆、不同时间的限速标准。最高限速仍维持现行120公里/小时的标准。对上述法定限速可以实施监测，对违反法定限速的行为可以实施罚款处罚。限速的不同等级公路指高速公路、高等级公路、普通公路（国道、省道）、城市道路四级，县道以下道路不得限速也无需限速。实施路段平均行驶速度监控模式的公路，不得设置瞬间行驶速度监控设施。具体标准见下表。

路段平均行驶速度最高限速标准表（单位：公里/小时 ）

注：⑴白天与夜间时段的具体划分由各省、直辖市、自治区交通管理部门根据本地区气象情况划分；⑵同一路段行驶中有几种路况交叉发生的情形，以占多数里程的路况计算；⑶高速公路管理部门应当通过显示屏等方式发布不同路况、不同车型的速度限制标准等提示信息；⑷隧道内的限速标准按同路段标准的70%左右定，设置标志牌警示。

2、瞬间监控不再作为罚款依据

城市规划区内的道路分郊区和中心区，郊区红绿灯间隔在10公里以上的路段，参照高等级公路的限速规定实施。中心区道路和郊区红绿灯间隔在10公里以下的路段，不实行路段平均行驶速度监控模式，理由是在密密麻麻的红绿灯监控之下不具备高速行车的条件。但可以保留瞬间行驶速度监控设施，限速标准由法律或法规另行规定，对违反瞬间行驶速度法定限速标准的行为不得实施罚款处罚，但可以给予警告或违章扣分处罚。

3、标志、标线不得违反法定限速标准

在道路上设置的限速标志、标线标明的速度不得违反法定的标准。如因施工、社会活动、自然灾害等特殊情况造成不能正常行驶的路段，需要临时限速且限速标准不同于法定标准的，由有关组织或单位向县以上交通管理机关申报，经批准后制作临时限速标志、标线并负责维持秩序，目的是起警示作用，不得设置瞬间行驶速度监控设施，不得实施行政处罚。

4、完善高速公路最低限速规定

鉴于高速公路上低速违法行驶在我国多发且危害甚大，建议修改立法中关于最低限速的规定为“高速公路最低限速规定为同一车型、同一时间、同一路况最高限速标准的百分之五十”。实施路段平均行驶速度监控模式后，对超低速行驶的行为当然就纳入了监测和处罚的范围。这样可以改变此前高速公路最低限速规定形同虚设的状况，使高速公路最低限速规定切实可行，使低速违规者受到应得的处罚，有效避免低速行驶给正常行驶带来的危险。

5、不准摩托车进入高速公路

现行法律是允许摩托车进入高速公路的。实际生活中，摩托车进入高速公路的确十分危险：身旁呼啸而过的汽车对摩托车驾驶员造成精神恐慌，高速而过的汽车掀起的气浪会对摩托车造成风偏。湖南、海南等省区在实际执法中已禁止摩托车进入高速公路，这是正确的，但与现行法规冲突。所以，建议立法予以修改。

6、执法监控设施的更新

执行路段平均行驶速度监控模式的路段，不再使用现行的测速设备，已安装的一律予以拆除，改用类似智能停车场管理系统的设备实施监控。即在每个路段的起点、终点和中间的出入口包括加油站服务区的出入口，均安装卡口设备，一种能自动记录经过车辆的号牌、时间、照片等信息的设备。使交通控制中心能够通过计算机准确计算出每辆车在每段路行驶的平均速度，对违反法定最高或最低限速标准的车辆实施罚款处罚。建议在该设备中增加车辆载重量信息记录功能（目前在广东省的一些高速公路监控设备中已有此功能），则连打击超载的任务也可以一并完成了。目前国内除海南之外的高速公路均设置有收费站，收费站的设施稍加改装即可满足前述的平均行驶限速监控所需要的数据，仅需要解决交通运输管理部门与交通安全管理部门的协作机制即可。这样的话，成本即可大大降低。至于流动监控测速设备，其记录的数据不得再作为罚款处罚的依据，可以作为其他交通管理的资料。

7、关于飙车的监控

有人担心新模式下会发生飙车（刑法修正案[八]所称的“追逐竞驶”）行为，其实恰恰相反。现行限速制度才是监控不了飙车的，飚车者只需用电子狗避开测速枪的瞬间监控即可大胆飙车。然而飙车行为必须要在相当长的路段实施，不是在短路段更不是在瞬间可为。所以，路段平均行驶速度监控模式正好能有效监控飙车。因为新模式的最高限速仍维持在120公里/小时，这是飚车者远远不够用的速度。

8、新模式的功效

上述新模式实施之后，必然能够最大限度地克服现行限速制度的弊病，尽量做到科学、合理、实事求是、覆盖面广，能够真正有效地起到遏制因超速而引发的交通事故的作用，使限速制度真正成为保障交通安全、畅通的法律武器，成为真正科学合理的能够减少交通拥堵和减少碳排放的一项法律制度，成为处罚少数人、保护多数人合法权益的一项法律制度，成为提高人们出行效率、解放生产力、促进经济发展的一项法律制度，成为改善警民关系、维护政府形象、促进社会和谐的一项法律制度。

（二）一块新的试验田——海南非限速试验区

为了缩短与发达国家现代交通管理水平的差距，学习和实践发达国家现代交通管理的经验，在全国实施路段平均行驶速度监控模式的同时，建议选择一块合适的地区，作为非限速试验区或提速试验区（仅指不限高速或提高一定的高限标准，比如最高限速提高到160公里/小时；对高速公路仍限低速。以下统称为非限速试验区）。这块地区非海南莫属。这是基于海南特殊的地理环境、地质条件、气候条件以及经济特区、国际旅游岛的体制条件所决定的,是海南国际旅游岛体制创新的一个极佳命题。有人担心，提速或不限速会导致交通事故增多。这还是老观念在作怪。海南东线高速公路提过两次速：早先最高限速标准为每小时100公里；后因群众意见大，改为每小时110公里；再后来人大代表提案，又改为每小时120公里。海口的世纪大桥刚通车时，最高限速标准为每小时40公里；由于群众反对的呼声强烈，改为每小时60公里；还是不能满足大多数人的要求，又改为每小时80公里。上述两路段两次大幅度提速的结果，除了大大提高了通行效率，并没有造成交通事故率上升，就是明显的例证。

海南非限速试验区的具体构想如下。

1、一年准备期

在海南省政府的直接领导下，用一年的时间做好实施海南非限速试验区的准备工作。主要有组织调查研究、制订法规和规则、组建相关机构、筹集必要经费、培训有关人员、加强硬件建设六大方面。具体举例如下：

⑴制订法规和规则：在调查研究的基础上，运用全国人大授予海南的特别立法权，从海南的实际出发，制订海南非限速试验区的法规和规则。为预防滥用不限速的规定导致交通事故，建议对因超速引发交通事故的驾驶员实施加重10%过错责任的制度。比如处理对等责任的事故时，如果一方超速行驶，另一方没有超速行驶，则对超速的一方加重为60%的责任，另一方减轻为40%的责任。为此，在海南仍需安装路段平均行驶速度监控设施，对行驶车辆实行路段平均行驶速度监控。该监控所记录的信息和数据，一是用作前述加重10%过错责任的证据；二是作为记录、搜集、统计、分析试验期内车辆行驶速度的资料，为今后建设科学的交通管理体制服务；三是不作为记录超速违章和处罚的依据。

⑵培训：全面培训机动车驾驶人，特别是汽车驾驶人，尤其是年轻的、驾龄不长的驾驶人。全面地、真正地提高他们的思想素质、驾驶业务素质以及生理、心理素质。对于驾驶业务素质明显较差的驾驶人要重新补课；对通过不正当手段或不合法程序取得驾驶证的人员要重新考核，不合格的要注销其驾驶证。全面培训交通运输行政管理机关、交通安全行政管理机关以及高速公路管理机构及其他相关组织的工作人员，全面地、真正地提高他们的思想素质和业务素质。全面清理、整顿各类驾校及驾驶人培训机构。

⑶机构和经费。组建“海南汽车俱乐部”，一个类似德国“全德汽车俱乐部”性质的、为海南非限速试验区和海南驾驶人服务的、非赢利性的公益社团组织。同时还须组建一个“海南非限速试验区管理委员会”的省政府非常设行政管理机构，该机构的成员拟由省公安厅、省交通厅、省公安厅交警总队、省安监局、省公路局等有关单位负责人以及经济、技术、法律等方面的专家组成，以管理与试验区相关的行政事务。

⑷硬件建设。全面检查海南的公路网，对不于符合设计规范质量要求的，要严格返修。全面检查和整顿海南的各类汽车生产、改装、修理、销售、4S店以及相关机构，以保证汽车硬件质量。

2、三年试验期

准备期满后，组织专家团检查验收。验收合格后，由省政府向国务院申报批准进入试验期实施阶段。试验期中，继续加强交通运输行政管理和交通安全行政管理的各项工作，继续加强对海南的驾驶人以及省外、境外在海南驾车的驾驶人的教育、培训、监督、服务工作。试验区的目的和目标是，学习和实践德国模式，达到既提高交通运输效率又降低交通事故发生率的双赢，同时达到减低碳排放、减少交通拥堵、促进海南经济和旅游业发展、改善警民关系、树立政府形象的功效。

3、试验期满之后

试验期满之后，组织专家团考核验收。如果试验区的目的和目标达到或基本达到，总结经验上报国务院，请求正式批准海南非限速区。如果试验区的目的和目标不能达到，终结海南非限速试验区的工作，改为与国内其他地区一样，实施路段平均行驶速度监控模式制度。

1993年底，海南参照国际上通行的燃油税征收管理模式，以省政府令的形式发布了《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》，1996年上升为地方性法规。实现了“四费合一”的改革和“一脚油门踩到底”的创举，取得了良好的社会效益和经济效益。“一脚油门踩到底”当之无愧地成为海南饮誉全国的一张“交通名片”，成为我国公路史上和交通史上的一段佳话。1998年4月，该项改革被评为“企业最满意的政府十件事”之一；2008年4月，该项改革又入选建省办经济特区二十周年十大新闻事件。全海南岛是国内唯一一个没有公路收费站、没有关卡的地区，这是海南的辉煌之一！笔者有幸参加了该项改革立法的起草、审查的全过程，为海南的辉煌贡献了微薄之力。今天，我期待着、盼望着为海南公路的第二次辉煌、为海南驾驶人的第二次“一脚油门踩到底”发挥余热、再作贡献。我深信这个期盼一定能够实现！

2012年3月18日于海口

参考文献

[1] 新浪数码 > GPS《安全驾驶预警仪工作原理及各国法律规定》2010-10-19 太平洋电脑网

[2]《微型轿车》1998年12期 《汽车限速系统》

[3]《成都公交车装GPS限速40公里/小时，市民抱怨太慢》2010-4-6 08：12

[4] 搜狐汽车《电子眼岂能成为编外罚款机？》2005-5-6

[5] 人民网>>广东視窗>>社会纵横《最牛违章车两月违章407次 受罚近20万元》2008-11-6

[6] 中国智能交通网《2011年上半年全国道路交通违法行为统计分析》 2011-08-05 来源:公安部交管局

[7] 中央电视台首页>经济频道 >第一时间 > 《第一关注：交通违章北京机动车仅有千分之四不违章》央视国际 2007-1-23

[8] 北京交通广播网论坛» 1039交通广播节目 » 百姓TAXI » 《北京交通违章罚款一年多少亿？ 》

[9] 百度词条《法不责众》

[10] Gelivable-微博客[排行榜]《中国每年道路交通事故死亡人数达10万》2011-1-8 20:22

[11] 新浪新闻中心 > 国内新闻 > 《统计称过去10年近90万人死于交通事故》2012-1-3 来源法制晚报

[12] 人民网转播四川电视台视频《印度：手机成瘾交通事故死亡人数增加》2012-2-7

[13] 汽车之家网页《德国高速不限速为什么车祸并不多？》2011-10-10

[14] 汽车之家网页转载：《中国何时能有不限速公路》表于2010-11-13

[15] 百度词条《道路交通安全“十二五”规划》

[16] 胡同口 > 汽车 > ˙FIT˙之家 > 《德国高速公路为什么不限速？》2007-11-11

[17] 中国日报网环球在线消息：《德国：开快车才更环保 默克尔表示不支持限速》2007-10-30

[18] 新浪汽车《德国车源于德国人对车的爱》2005-4-7，09：40

作者简介

滕传枢，祖籍湖南麻阳，生于贵州都匀，中共党员。1980年起从事律师工作。1980年在贵州大学、1988年在中国人民大学进修法律，1995年在美国纽约市立大学巴鲁克学院现代交通管理高级培训班结业。1986年起年任贵州省政法管理干部学院教研室副主任、科研处副处长、学报副主编。1989年起任海南省法制局副处长、处长、立法专员，兼任海南职业技术学院教授。退休后回到专职律师队伍。现任海南嘉天律师事务所律师、海南省律师协会专家委员会委员。系中国法学会会员、海南省法学会理事、海南省美术家协会会员、海南省书法家协会会员。

在省和国家级学术会议及刊物上发表法学论文30余篇，获省级社会科学优秀成果二等奖3次、三等奖3次；在省级展览会及刊物上展出和发表书画作品30余件，获绘画一等奖2次、书法三等奖1次；出版著作《滕传枢法学论文选》等三部。被连续两届授予海南省诚信律师荣誉称号。