事实概况

徐某于2016年9月与开发商签订了《房屋认购协议》并交了首付款，此时开发商还未取得商品房预售许可证。

一年后，开发商取得预售许可证，于2017年8月与徐某签订了《商品房买卖合同》。

合同约定，出卖人应当在2019年6月30日前向买受人交付该商品房。商品房买卖合同显示，由开发商为出卖人依法选聘前期物业服务企业。

该市住建局官网的预售许可公示资料显示，徐某购买的商品房预售开始时间为“20170705”。

2019年2月，在距离约定交付时间不到半年的时候，房子停工了。此时五栋楼的主体已经建成，剩余工程量并不算多。售楼部安抚徐某会按时交房。

销售人员于2019年4月20日向徐某介绍称，三期地下车位即将首次开售，近900户业主抢400个车位。

2019年6月30日，到了合同约定交房的那天，业主们却在售楼部扑了个空。

7月到12月，徐某等购房者多次寻找开发商、街道办和信访部门等反映问题。经过相关部门协调后，信访部在关于延期交房问题信访事项答复意见书约定预计交房时间为2019年12月20日左右。但第二次交房再次以失败告终。

此后在相关工作组人员、区信访局工作人员、开发商和购房者代表等的见面沟通会上，购房者得知，房子的预售监管资金不知去向。

沟通会上相关工作人员提出让购房者凑钱盖房的解决方案，包括购房者以每个15万元的价格购买现有的340个车位或每家出资2万（以后可顶物业费），但未得到购房者的认可。

徐某等购房者购买的商品房预售资金达到3亿元，该预售资金由该市住建局主管，并由该市市房产交易中心、银行监管。预售监管资金不知去向，徐某等购房者向住建局申请公开资金使用情况，住建局以开发商股东涉嫌刑事犯罪不便公开为由拒绝公开。目前事情还未解决，864户业主无家可归。

律师分析

房价居高不下的今天，买房是打工者毕生的梦想，辛苦大半生只为了有一间属于自己的房子，在满心欢喜交过首付之后，日夜期待的新房却成为烂尾楼无法交房，这是令人寒心的事情。出现这种状况，购房者如何维权，律师对此作出如下分析：

一、房屋认购协议与商品房买卖合同

1、房屋认购协议

房屋认购协议是商品房买卖双方在签署预售合同或买卖合同前所签订的文书，是对双方交易房屋有关事宜的初步确认。开发商承诺在一定期间内保证不将房屋卖给除认购人以外的第三人，认购人则保证将在此期间内遵循协议约定的条款与开发商就买房事项进行商谈。这种认购行为的主要特征是买卖双方约定的为将来订立合同而谈判的义务，而并非最终达到签约。

房屋认购协议可以看做是认购人在购房前作为签订《商品房买卖合同》的保证，向开发商支付一定数额的订金。通常是在商品房可以预售前签订，这是开发商为了能尽快回笼资金和稳定客户的方法。

在最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》颁布前，《房屋认购协议书》的性质属于意向书，一方不履行承担的是缔约过失责任，而承担缔约过失责任的方式是定金。但是，在该《解释》颁布后，其中第2条承认了预约合同的效力，为此，《房屋认购协议书》属于预约，一方不履行承担的是违约责任，另一方可以主张违约赔偿。这在一定程度上，加强了对于购房人合法权益的保护。

2、商品房买卖合同

商品房买卖合同是指房地产开发企业将尚未建成或者已经竣工的房屋向社会销售，转移房屋所有权于买受人，买受人支付价款的合同。其中，商品房的认购、订购、预订等协议具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的商品房买卖合同的主要内容，并且出卖人已经按照约定收受购房款的，该协议应当认定为商品房买卖合同。

出卖人与买受人签订商品房买卖合同时应当取得商品房预售许可证明，未取得预售许可证明的，该合同应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效。

徐某等购房者与开发商签订商品房买卖合同时，开发商也已经取得商品房预售许可证，该商品房买卖合同是基于双方的真实意思表达，合同有效且成立。徐某等购房者应当按照合同约定的内容支付房款，开发商应当按照合同约定的内容向徐某等购房者交付房屋。

二、房屋预售资金用途及监管

商品房预售资金是开发商将正在建设中的商品房出售给购房人，购房人按照商品房买卖合同约定支付给开发商的购房款，包括定金、首付款、后续付款、按揭付款。

1、房屋预售资金的用途

《城市商品房预售管理办法》第十一条规定，开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设。商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定。

由此可知，房屋预售资金属于专门建造商品房的款项，应当专款专用，主管、经手该款项的人员应当切实履行职责，不得挪作他用。

2、房屋预售资金的监管

房屋预售资金由房地产行政主管部门会同银行对商品房预售资金实施第三方监管，房产开发企业须将预售资金存入银行专用监管账户，只能用作本项目建设，不得随意支取、使用。防止资金被挪作他用从而造成烂尾楼。

通常情况下，新建商品房所在地的住建局是房屋预售资金监管的主管部门，市房产交易中心、政府指定的银行是日常监管机构。

针对本案，该市住建局发布的《新建商品房预售资金监管办法》（以下简称《办法》）规定，购房人所缴纳的新建商品房预售资金必须全部直接存入商品房预售合同载明的监管专用账户。开发企业不得以任何形式直接收存预售资金。购房人申请按揭贷款的，贷款银行或住房公积金管理中心应当将按揭贷款直接发放到该监管专用账户。

对于开发企业申请拨付重点监管资金的具体节点，该《办法》也作出详细规定，如取得商品房预售许可证的，可以申请使用重点监管资金总额30%的资金；建成层数达到规划设计总层数一半的，可以申请使用重点监管资金总额55%的资金等。

涉案商品房在停工时五栋楼的主体已经建成，在建造期间开发商若使用了相关预售资金，需要向银行申请批准，并说明用途，经批准后银行才会向开发商拨付款项。故，预售资金的每一笔使用时间及用途应当会有所记录保存。

三、开发商的责任追究

1、合同违约责任

由前文对房屋认购协议与商品房买卖合同的论述中可知，购房者与开发商之间存在合同关系，先开发商无法按时交房，开发商对此应当承担违约责任。

若涉案商品房认定无法交付，徐某等购房者可以要求开发商退还购房款以及利息。本案中的开发商控股股东因涉嫌刑事犯罪被依法调查，若最后认定犯罪，徐某等购房者依然可以向其追究违约责任，要求开发商赔偿。若开发商因此破产倒闭，徐某等购房者的购房款及利息可以主张业主优先权要求开发商赔偿。

若涉案商品房认定可以交付，因开发商延期交付，依然违反商品买卖合同，徐某等购房者可以要求开发商承担延期交房的违约责任。

2、行政责任

前文讲到房屋预售资金专款专用，若开发商申请该预售资金的拨款却用作他处，有关预售资金的主管部门可以对开发商进行行政处罚，并要求开发商退还款项或责令开发商停止运营，退出楼盘建设。

3、刑事责任

根据刑法规定，公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，数额较大、超过3个月未还的，或者虽未超过3个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的是挪用资金罪。

犯本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；挪用本单位资金数额巨大的，或者数额较大不退还的，处三年以上十年以下有期徒刑。

挪用资金罪是自然人犯罪，开发商若挪用房屋预售资金做他用，相关负责人有可能涉嫌挪用资金罪，单位可能也会因此收到罚款处罚。

四、行政机关、监管银行的责任追究

1、行政机关不作为

房屋监管资金使用情况不属于《政府信息公开条例》第十四、第十五、第十六条规定不予公开的信息。

此外，根据《城市房地产管理法》第四十五条、《城市商品房预售管理办法》第十一条规定，专款只能用于工程建设。业主理应知悉所存入的购房款是否用于工程建设，房屋监管资金使用情况事关众多业主生存权等切身利益，相关部门依法应予以公开。

徐某等购房者在要求住建局公开房屋监管资金的使用情况遭到拒绝时可以向住建局的上一级机关申请行政复议，或者直接向住建局所在地基层法院提起行政诉讼，要求住建局公开相关的资金使用情况。

2、行政机关不尽职

根据该市的《办法》规定，住建局是房屋预售资金的监管主管部门，房地产交易中心是该资金的日常监管机构。因此住建局与房地产交易中心应当履行监管职责，对开发商对房屋预售资金的每一笔使用时间及用途都应当进行审查并记录在案，若住建局与房地产交易中心未能履行职责的，可以要求其承担责任。

根据《行政诉讼法》规定，法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据。但是该市没有对房屋预售资金监管部门的监管职责及具体要求做出规定，国家也未对此进行相关的立法。因此开发企业挪用预售资金，业主以房地产管理部门为被告提起行政诉讼，请求法院确认被告不履行监管职责行为违法时，法院很难进行裁判，认定其行为违法。

3、监管银行的不尽职

银行与开发商的复杂关系一定程度上影响了银行在实际监管过程中的独立性和公正性。

   从理论上讲，银行是监管者，但银行往往也与开发商有业务上的往来。

   开发商在投标或工程实施时会向银行借款，此时开发商若在工程实施中遇到资金困难，同时又没有达到拨款的工程进度要求时，银行如果不及时提供资金帮助，开发商很可能因为工程无法完成而无法偿还银行贷款，那么银行会陷入两难境地中。

若银行明知开发商挪用资金做他方用处依然发放资金，则银行相关工作人员可能会涉嫌挪用资金罪。

五、烂尾楼如何结尾

烂尾楼是指那些由于开发商资金不足、盲目上马，开发总量供大于求，导致大面积空置，无法回收前期投资，更无力进行后续建设，直至最后资不抵债，全盘停滞的积压楼宇，通常又被人称为“鬼楼”。

烂尾楼形成的原因较多，例如：在建楼盘的开发商破产、缺乏建设资金、项目涉及经济纠纷、开发商违法违规而导致工程停工，等等。其中多半是因为资金链条断裂，工程未完，开发商已经拿不出钱来，银行也不愿继续贷款，而项目又无法转让给其他投资人，无奈中半拉子工程赤裸在烈日下，任凭风吹雨打。

1、要求开发商继续建造完毕

如果是因为开发商资金链断裂形成的烂尾楼，可以考察开发商的资金周转能力，如果判定开发商能够在短时间内筹到资金继续完成后续工程，可以给开发商一点时间让烂尾楼复活。

2、要求政府介入、新房地产企业接盘

如果开发商已经被其他众多债权人起诉并且已经查封，这时我们要借助政府的力量，和政府协商采取适当的手段进行干涉。帮助企业引入接盘单位或引入合伙人，或依法收回项目并对外投标找到接盘企业，或者开发商自己找到接盘侠。

3、业主自救

业主自救方式也分为两种方式，一种方式是以开发商为主体进行自救，由业主出资、由开发商去规划部门报施工方案，然后到住建委去办新的施工许可证后继续施工。施工结束后，由开发商去办大确权。然后给业主办理分户产权证。

另一种是在开发商已严重失信或没有继续建设能力的情况下，业主自行组织自救的“五自”方式。指抛开开发商，业主自行组织“自救委员会”、自己筹钱、自己联系施工方完成后续工程、自行监督、自己与政府协商基础设施建设。

本案中，在沟通会上相关人员提出由业主筹集款项完成最后收工，业主的筹款抵消后续的物业费的方案就是第一种业主自救模式。

六、购房者维权救济

如前文所述，购房者在遇到烂尾楼时可以采用以下方法维权救济：

1、购房者首先应咨询专业的法律意见，弄清自己的产权归属。因为烂尾楼的产权状况对购房人来说尤为重要。在搞清楚产权归属后，购房者则应尽量与其他业主一起，获得最大限度的法律支持。

2、如果所购买的楼盘只是存在“烂尾”可能，可以尝试给开发商一点时间，如果其能在短时间内筹措到资金，完成后续工程，购房者的损失便可降到最少。

3、若是开发商因为资不抵债而破产，遭遇“烂尾”危机，则不可将房子退给开发商。因为退房以后，购房者拿不到购房款，只能拿到收据或欠条。购房者和开发商之间的关系，将由买卖关系变为债权债务关系。假如开发商最后因资不抵债，不得不宣布破产，其资产会被法院拍卖，而根据破产法偿债先后的规定，消费者比一般债主更容易得到开发商的补偿款(特别是消费者已经通过预购、获得了房屋产权的)。

4、追究开发商的违约责任，若开发商消失，可以向法院提起诉讼，依据判决对烂尾楼进行拍卖，对拍卖的款项优先受偿。若开发商破产，可以主张业主优先权。

5、根据《最高院关于审理商品房买卖合同纠纷适用法律若干问题的规定》第24条，商品房买卖合同解除后，业主可以要求解除与银行之间签订的抵押贷款合同。

开发商收的购房款，必须做资金监管，并专款专用。在监管行和贷款行同一的情况下，业主应返还银行贷款，如有办法证明银行对于资金监管不到位，就开发商不能返还买受人的购房款所受损失，买受人可以向监管行主张资金监管不到位的赔偿。

律师建议

1、对于购房者来说，购房前综合考察开发商实力、信誉，了解项目楼盘的手续，把握合适的购房时机，购买“五证”齐全的房子（《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工证》、《商品房销售(预售)许可证》），不但有利于避免烂尾楼，而且对于后期办理产权证也是有利的。若出现烂尾时，继续保持银行的还贷，要及时寻求专业人士的帮助，减少损失。

2、对于监管银行，要严格把控开发商的资金用途，坚决做到专款专用。

3、对于监管部门，要对开发商的工商信息进行调查分析，随时了解开发商的经营状况，要对开发商的每一笔资金使用记录在案，了解去向，随时监督开发商的工程进度状况。

4、对于开发商，要综合自己的资金运营情况进而决定建设工程的进行，没有金刚钻不揽瓷器活，若没有庞大的资金链，不要铤而走险开发超出自己能力范围的建设工程。

5、对于政府，在进行项目招标时，要严格对公司的工商信息和公司内部管理机构进行法律调查，这也是为了保证项目工程的顺利进行。

6、立法方向，建议国家对房屋预售资金监管办法做出具体规定，严格落实商品房预售资金监管制度，房地产开发企业须将预售资金全部缴入银行专用监管账户，只能用作本项目建设，不得随意支取、另作他用。对未尽到监管职责的相关机关及人员做出处分，给人民群众造成损失的，由为履行监管职责的行政机关承担赔偿。