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国家储备林建设项目相关法律问题浅析
作者:陈海宝来源:找法网日期:2020年02月15日


国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要,在自然条件适宜地区,通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施,营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。据全国PPP综合信息平台项目管理库显示,截至20191130日,已入管理库的林业类项目达81个,其中河南省42个,占有半数之多。同其他市政、基础设施类等侧重于建设工程的项目不同,林业类项目具有很多自身的特点,本文从相关法律、法规及规章的角度,对此类项目的相关法律问题做一解析。

一、鼓励和允许社会资本参与林业项目建设的政策依据

目前,运用 PPP 模式进行林业项目建设的政策环境已经比较成熟。国家及其各部委相继出台了许多有关鼓励和允许社会资本参与林业项目建设的政策,如:

1、财发银《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔201542 号)中指出“…在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式…”

2、国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知(发改投资[2016]1744 号)》提出各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域 PPP 推进工作,进一步加强协调配合,形成政策合力,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力,共同推动政府和社会资本合作工作顺利开展。

3、发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724 号)规定“PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用 PPP 模式建设。

4、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔201460 号)规定为推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济持续健康发展,迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。”“鼓励社会资本积极参与生态建设和保护,支持符合条件的农民合作社、家庭农场(林场)、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。”“推广政府和社会资本合作(PPP)模式。认真总结经验,加强政策引导,在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广 PPP 模式,规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。

5、《国家发展改革委 财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》(发改投资[2015]823 号)对鼓励社会资本参与的农林水利、生态环保、公共服务、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等重点领域,政府投资要创新投入方式、加大支持力度,同等条件下优先安排引入社会资木的项目,引导带动更多社会投资参与重点领域和薄弱环节建设。

6、《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》(国令第 676 号)各地要大力宣传吸引社会资本参与林业建设项目的政策措施,宣传社会资本在促进生态修复、国土绿化,特别是在重大林业工程建设运营方面的积极作用。

7、《国家林业局办公室 财政部办公厅关于做好国家储备林建设工作的通知》(办规字[2015]117号)探索创新国家储备林建设 PPP 模式。各地应将在林业生产领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式作为创新林业供给机制、推动林业投融资机制改革的重要抓手,积极探索运用 PPP 模式,吸引社会资本投入国家储备林建设等,指导和鼓励在林业项目建设中应用 PPP 模式。

8、《国家发展改革委 国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》(发改农经〔20162455号)“林业是重要的公益事业和基础产业,承担着生态产品供给和生态服务的重要任务。运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进林业建设,有利于创新林业投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,促进投资主体多元化;有利于转变政府职能,提高林业项目建设管理水平,加快林业供给侧结构性改革;有利于深化国有林区、国有林场改革,完善集体林权制度,加快林区经济转型发展。”


二、土地问题

(一)林地的分类

林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。森林和林地所有权为国家或集体所有,单位和个人只享有使用权;林木所有权及使用权均可由单位或个人享有。由此可见,林地分为国有林地和集体林地两类。

(二)确认林权的证书——林权证

林权证是县级以上地方人民政府或国务院林业主管部门,依据《森林法》或《农村土地承包法》的有关规定,按照有关程序,对国家所有的或集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,确认所有权或者使用权,并登记造册,发放的证书。

森林、林木和林地的权属证书式样由国务院林业主管部门规定,自2000418日起,启用全国统一式样和编号的林权证。2000418日以前已经颁发的林权证(山林权证、自留山证等)仍然有效。

权利人只要依法拥有了《林权证》,就能受到法律保护,主张自己的权利。同时,按照我国现行的《土地管理法》规定,对林地所有权或使用权的登记造册和核发证书,应按《森林法》的规定执行,县级以上地方人民政府依照《森林法》的有关规定核发的确定林地所有权或者使用权的证书,也就是关于该土地所有权或者使用权的证书。县级以上人民政府颁发的林权证,不仅是森林、林木权属的法律凭证,而且也是林地权属的有效法律凭证。

由此可见,林权证主要有以下六个方面的作用:

1)保护林权证持有人的合法权益;

2)调处林权纠纷的主要依据;

3)征占林地和林地流转的必备条件;

4)申请林木采伐的要件;

5)明晰产权的依据;

6)资产评估、作价入股、抵押的凭证。

(三)国家储备林项目土地获取方式

    国家储备林PPP项目建设所需用地中,归属于国有的土地通常设计由政府划拨给项目实施机构,无偿提供给项目公司使用。项目建设用地归属于集体所有的,项目用地使用权的获得涉及的主体较多,可能包括农村集体、当地农业公司、农业专业合作社等,须根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》(国办发〔201683号)、《国家林业局关于加快培育新型林业经营主体的指导意见》(林改发〔201777号)等有关法律和政策,在地方政府的协调下,由项目公司与土地所有权人(经营权人)协商拟纳入本项目建设的土地租赁流转事宜。此种方式,建设期的土地租赁费计入总投资,运营期的土地租赁费用计入运营成本。

林地流转是指在承包林地期限内在包给其他人使用,不得改变用途,不得超过你的承包期限的一种流转形式。林地流转参照森林法第二章第十五条:森林、林木、林地使用权可以依法转让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件,但不得将林地改为非林地:(一)用材林、经济林、薪炭林;(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权;(三)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权;(四)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的,已经取得的林木采伐许可证可以同时转让,同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。具体办法由国务院规定。

(四)土地流转程序

国有或集体林场的林地,单位和个人如要承包,首先要与林地所有者和林地使用者接洽,表明承包意图。其次,在林地所有者和林地使用者同意的前提下,明确承包目的,承包经营的项目和内容,是否符合国家法律法规规定。第三,国有林场要向上一级部门请示,经批准同意,签订林地使用权转让承包合同;集体林场需要林场主、或股东讨论决定。

(五)林地使用权流转的方式

    《森林法》确立了林地使用权流转制度,使林地使用权成为一项独立的民事权利。该法第十五条规定“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件……”。

此外,《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发﹝20039)14条规定,加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。在明确权属的基础上,国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转,各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。《森林资源资产评估管理暂行规定》、《森林资源资产抵押登记办法(试行)》等法规规章以及各地的地方性法规规章,对林地使用权的流转方式作出了更具体的规定。

目前,在实践中存在的流转方式有转让、作价入股或作为合资合作的出资条件、租赁、抵押、承包、转包、互换等多种方式。

1、转让

林地使用权转让,一般指在不改变林地所有权和林地用途的前提下,将林地使用权按一定的程序,通过招标、拍卖、协议等方式,有偿或无偿地由一方转给另一方的行为。依法、有偿、自愿进行的林地使用权转让,实际上是一种合法的产权交易行为。《中华人民共和国森林法》及相关法律法规并未对林权转让的形式作出具体规定。实践中的林权转让一般采取协议、互易、拍卖和招投标的形式进行。

1)协议

协议转让是指双方当事人通过平等协商,对转让价款以及其他相关事宜达成合意即可的转让。一般小规模的林地使用权转让采取协议的形式。协议过程中必须遵循自愿原则与公平原刻。自愿原则是指,当事人有依法进行林地使用权转让或者不转让的自由,他方不得对这种自由进行干预,不得强迫交易主体为或不为一定的行为;交易人有选择行为的相对人、行为的内容和行为方式的自由。公平原则从本质上是遵循规范在法律中的体现,从经济利益角度看,公平的衡量应以人们公认的市场正常的价值为标准,协议转让的价款是双方协商的结果。

由于协议转让适用于小规模的转让,如果对其进行林地使用权价值评估则会增加交易成本。但是现在又缺乏完善的林地使用权交易价格形成机制。因此,在协议转让中,遵循公平原则对保护交易双方的利益有着非常重要的作用。

林地使用权的转让程序应适用不动产转让程序。首先,转让方与受让方达成合意,签订转让合同。其次,由于转让方享有的是林地的使用权,因此使用权的转让还需经过所有权人的同意,转让才能生效。其中,集体林地使用权的流转,须经拥有林地所有权的集体经济组织代表会议或者村民代表会议讨论通过。国有林地的转让,必须报县以上林业主管部门审核后,由省林业主管部门批准。最后,转让方与受让方还需到登记管理部门办理产权变更登记手续。林地使用权属于用益物权,转让应当遵循公示公信原则,转让行为的公示就是变更登记。

2)互换

互换为了实观规模效应,林地使用权人可以通过签订互换合同来满足对林地使用的要求,所谓互换合同,指双方约定以各自的林地使用权进行交换的协议。在集体林权制度改革过程中,很多地方已经均山到户,以人口为标准对林地进行平均分配,导致改革后林地使用权非常分散,存在农户局部再进行调整的实际需要。互换就是一种简单有效的形式。

3)拍卖和招投标

拍卖是指以公开竞价的形式,将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。招标投标是以订立招标采购合同为目的的民事活动,具有公开、公正的特点。按照公开、公平、公正原则,在市场机制作用下,以拍卖或招标投标形式来转让林地使用权,能使林业资源得到更优化的配置,从而使林地由分散经营向规模化集约化经营转变,最大限度地解放和发展林业生产力。

对于拍卖和招投标,应遵循特殊的程序。林地使用权拍卖的操作程序包含以下步骤:第一,对拟卖林地使用权向社会公告。第二,对买卖人进行资格审查登记。第三,对林地资产评估及四至范围勘界。第四,现场拍卖,公开竞标。第五,交清钱款,签订合同。第六,办理林权变更登记手续。林地招标流转的操作程序包含以下步骤:

第一,明晰产权。拟参与林权流转的林地必须权属清楚,具有林权证书。权属不清或没有林权证书的林地不能参与林权流转。

第二,制定方案。内容包括林地现状、四至范围、经营目的等。

第三、资产评估。流转方案被批准后,林地所有者提出评估目的、评估对象和范围、评估基准日、评估时间和评估要求,委托具有资产评估资格的中介机构进行资产评估。

第四,确定底价、公开招标。招标内容、时间和投标条件要预先公示。

第五,签订合同。投标者中标后,要与权属所有者签订合同,明确双方的权利义务关系。

第六,办理林权变更登记手续。转让价款可采用多种方式支付。对于一次付清的给予一定的优惠条件。对于一次付款有困难的,可以在一年或几年内分期付款,但首期付款不得低于一定的比例。具体情况由转让方与受让方自愿协商。

2、租赁

林地使用权租赁是在一定期限内林权权利人作为出租人将林地出租给承租人使用,由承租人按合同约定支付租金的行为。一般有定额租金、递增租金两种形式。比如,村集体将林地以公开招标等形式,租赁给本村村民或社会上有经营能力的单位或个人营林、造林、开展林下经济,承租人根据租期年限,分期支付或者一次性支付林地租金。这种形式,村集体只拥有林地所有权,收取林地使用费,其他权利均归林地承租人,承租人从经营中获取收益。

与转让相比,租赁不用办理产权变更登记手续。

3、出资

林地使用权出资是指林权所有人以其林地使用权作价入股,或者作为合资合作造林、经营林木的出资合作条件而使林地使用权发生转移的行为,包括林农之间自愿组合,以林地、劳动力、资金入股,联合开发,按股分红;企业以资金或技术入股,村组或林农以林地、管护入股,股份合作办林场经营,按股分红;能人牵头,社会各界投资创办林业合作社,投入荒山开发经营,收益按协议分成;以森林资源为主要经营对象,依法组建公司,完善法人治理结构,将林地等森林资源评估折股资产化运营,股票上市等。林地、林木折价入股或者林地使用权折股合作、合营,收益可按股分红或按比例分成。

目前以出资方式流转主要有两种方式,一种是采取股份合作方式将林地使用权和林木折价入股,建立股份制经营体,林地权属不变,统一经营,按股分红;另一种是对林地使用权和林木通过评估折价,作为成立公司的出资。

4、抵押

根据相关法律的规定,抵押是指债务人或者第三人不转移抵押物的占有,将抵押物作为债权的担保的行为。债务人不履行债务时,债权人有权依照法律规定以抵押物折价或者以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。

抵押,作为债权担保的一种方式,并不必然导致抵押物流转这样一种结果。严格意义上说,抵押并非权利流转的一种方式。但是,抵押权的实现,即履行期届满抵押权人未受清偿时,以抵押物折价或者以拍卖、变卖抵押物的价款受偿,会导致抵押物的流转。因此,抵押作为林权流转的一种方式,仅在实现抵押权的情况下发生。

林地使用权抵押是指林地使用权人不转移林地使用权,将该林地使用权作为债权的担保,债务人不履行债务时,抵押权人依法享有以该林地使用权折价或者处置该林地使用权的价款优先受偿的权利。国家林业局《森林资源资产抵押登记办法(试行)》规定:森林资源资产抵押是指森林资源资产权利人不转移对森林资源资产的占有,将该资产作为债权担保的行为。

该办法第三条明确规定:“可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。”200475日施行的《森林资源资产抵押登记办法(试行)》是国家林业局比较系统地针对森林资源资产抵押登记问题作出的第一个具体规定。目的在于调动林业生产者的积极性,拓展林业融资渠道,防范金融风险,规范森林资源资产抵押登记操作程序。


三、关于贴息

《林业改革发展资金管理办法》的通知(财农[2016]196号)第二十六条规定:林业贷款贴息采取一年一贴、据实贴息的方式,年贴息率为3%。对贴息年度(上一年度11日至1231日)之内存续并正常付息的林业贷款,按实际贷款期限计算贴息。

河南省林业厅2011829日引发的《河南省林业贷款财政贴息资金管理实施细则》第五条规定:凡符合本细则规定的林业贷款,财政年贴息率为4%,其中:中央财政年贴息率为3%,省级财政年贴息率为1%。市、县财政可视财力状况给予相应的贴息资金配套。第六条规定:林业贷款期限3年以上(含3年)的,贴息期限为3年;林业贷款期限不足3年的,按实际贷款期限贴息。

2016年126日,财政部 国家林业局关于印发的《林业改革发展资金管理办法》财农[2016]196号)第二十六条规定:林业贷款贴息采取一年一贴、据实贴息的方式,年贴息率为3%。对贴息年度(上一年度11日至1231日)之内存续并正常付息的林业贷款,按实际贷款期限计算贴息。中央财政安排一定的补助资金,省级财政部门会同林业主管部门应当根据本省林业贷款实际情况,明确具体的贴息规模、贴息计算和拨付方式。类推适用上位法优于下位法”“新法优于旧法的规则,该管理办法的效力等级高于本细则且印发时间晚于本细则,因此关于贴息期限应适用前者的规定,即按实际贷款期限计算贴息,不应受3年限制。目前项目实践中亦是如此操作。

四、森林保险

1、我国森林保险发展的历程

1982年我国拟定了第一部《森林保险条款》。

1984年进行了森林保险试点,到了1988年全国已有20多个省的133.3万多hm2森林开展了保险工作,随后森林保险面积不断扩大,对于减少森林灾害发生,分散经营风险起到了积极作用。

1993年以后至今,我国森林保险呈萎缩徘徊状况,原来试点的森林保险也大都名存实亡。

2、森林保险现状

1995年101日开始实施的《中华人民共和国保险法》规定:国家支持为农业服务的保险事业,保险立法由法律、行政法规另行规定。表明了国家对农业保险的高度重视。现在的问题是虽然国家以法律的形式规定了对农业保险的支持,同时将农业保险从商业保险中分离出来,但是,至今有关农业保险的相关法律法规仍未出台,我国目前还没有规范的农业保险法规,森林保险的性质得不到界定,森林保险的组织体系、经营范围、基金管理、费率制度、赔付标准等也缺乏法律规范。由于缺乏森林保险的相应法规,在实际操作中,缺乏操作依据,表现出随意性和盲目性。1996年颁布的财产保险基本条款中明确规定森林不在保险标的范围内。因此就出现了森林保险既属于农业保险的范畴,又不在财产保险标的范围内的悖论。

3、现有森林保险相关规定

《森林防火条例》第十一条:国家鼓励通过保险形式转移森林火灾风险,提高林业防灾减灾能力和灾后自我救助能力。

《森林病虫害防治条例》第二十条:国家在重点林区逐步实行森林病虫害保险制度,具体办法由中国人民保险公司会同国务院林业主管部门制定。

《国家发展改革委 国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见(发改农经〔20162455号)》第四条:对社会资本参与的项目,按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴,降低林业PPP项目风险,增强项目收益能力。

《国家开发银行贷款河南省国家储备林项目资金管理办法(试行)》第十一条:项目借款主体应落实贷款承诺的全部条件,并签订借款合同及担保合同。相关林业资产按国开行信贷要求投保林业综合保险。

《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》(发改农经〔2017140号)第三条:要建立健全林权评估、抵押、监管、收储、流转交易体系,通过林权收储担保费用补助、贷款风险准备金、购买森林保险等方式完善风险补偿机制,管控贷款风险。

《国家储备林制度方案》(林规发〔2015192号)第四条:自然灾害风险防控保障政策。建立政策性森林保险+商业性森林保险模式,提高国家储备林自然灾害风险保障水平。

《国家林业局 财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》第三条:充分发挥公共财政投入的引导带动作用。加快林业投融资机制改革和创新,整合使用中央和地方财政资金支持社会资本参与的项目。积极开展森林保险工作,引导保险机构完善投保程序、简化投保手续、降低保险费率,降低林业PPP项目建设成本,增强抗风险能力。

五、关于森林采伐的法律规定

根据《森林法》第三十五条的规定,采伐林木的单位或者个人,必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务,更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。

1、对成熟的用材林应根据不同情况分别采取择伐、皆伐和渐伐方式。

2、防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林只准进行抚育和更新性质的采伐。

3、严禁采伐特种用途林的的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护匹的森林。

4、无论是单位和个人,采伐时必须按照许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务。更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。

在林业类PPP项目中,在设置运营内容、测算运营成本及收入时,应当遵守上述关于森林采伐的规定,避免法律风险。

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