隆其待遇、保其身份、厚其地位

隆其待遇、保其身份、厚其地位

——近阶段构建法官权利保障机制的几点思考

严如春

从我国的现状看，社会公众往往对司法腐败谴责有余，而对法官的工作压力和生存条件却很少关注，尤其是对相关机制的重要性认识不足。笔者认为，中国的改革已到了攻坚阶段，各项改革应抓住问题的症结，司法制度的各项改革最后都要落实到改革的实施者——人的身上，因此必须高度重视法官的权利保障问题，近阶段应首先建立区别于一般公务员的法官身份保障制度、提高法官应有的薪金待遇，确保其能够享受与“权利保障的最后一道屏障”直接承担者相一致的社会地位和物质待遇。这个问题能否解决好，直接关系到司法权威和法院权威能否树立起来。

  一、法官是一项崇高的职业

法官身份崇高是世界通例。法官权利保障制度现在已为大多数国家所接受，而且在法制发达国家已相当完备。在法官任期方面，多数国家对法官的任职作区别于行政公务员任职的规定，法官任职往往采用终身制，非经立法机关弹劾或法院判决，不得被罢免。美国联邦法院的法官实行终身制，虽然规定有退休年龄，但到龄后是否退休要根据本人自愿；在法官职务保障方面，各国大都对非本人自愿的离职、免职、撤职规定了严格的事由和程序；在物质待遇方面，许多国家都比较优厚，以英美法系国家最为突出。如美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统相等，年薪超过16万美金，联邦中级上诉法院法官的年薪约为14万美金，联邦初审法院法官的年薪约13万，州法院法官的收入也很丰厚。英国法官的收入在本国属于高薪阶层，一般法官收入为127680英镑，首席大法官年收入为136960英镑，并规定法官被任命后，对其薪酬和其他职务条件任何机关不得作出不利变更；各国法官除享有高额工资外还享有多种优厚待遇，即使在印度这样的国家也可享受带薪假期，免费食宿和旅行等。

以日本为例，日本的宪法和法院法对法官的权利保障作了规定。日本宪法第79、80条规定，保障最高法院法官及下级法院法官定期领取相当额的报酬，在职期间不得减额，最高法院院长的薪金与内阁首相相同，其他法官则与国务大臣相同。下级法院法官的薪金也大大超过同级公务员的水平；法院法第48条规定，除了特别场合外，不得违反法官本人的意思而免职、调动、停职或减少报酬；最高法院法官和简易法院法官退休年龄为70岁，高等法院、地方法院和家庭法院法官的退休年龄为65岁。法官本人只需负担个人医疗费用的 10%和家属医疗费用的30%。此外，在住房和交通方面，法官也享有十分优厚的待遇。在职务保障方面，规定不得以免职、停职、减薪对法官进行惩戒。对法官的惩戒由高等法院5名法官组成的合议庭作出决定，最高法院则由大法庭作出决定。宪法第78条规定：“法官因身心障碍不能执行职务时，除依照裁判决定，非经正式弹劾不得罢免。法官的惩戒处分不得由行政机关执行。”等。

国外的法院和法官制度造就了一个高素质、备受信赖和尊敬的法官乃至法律家群体，许多地方值得我们借鉴。外国法官的权威就在于“法官非因法定原因经法定程序不得被免职”，此之谓法官的职业保障，其前提在于一个假设“法官总是对的”（我国可能恰恰相反）。尽管我们的法官法第四条也规定了“法官依法履行职责，受法律保护”，但不可否认，我国法官这一保障并不到位。一个领导人的批示、一个上级的不满，甚至于一起投诉或被上级法院发改几起案件都可能导致一个法官被免职或者说有葬送法官职业前途的可能理由。他山之石，可以攻玉。特别是在我国司法改革已被提上议事日程，法官地位和素质日益受到重视的今日，取人之长，补己之短，更是具有非常现实的意义。

二、我国现阶段法官权利保障的现状

  在法官权利保障方面，法学界、实务界有一个共同的认识：当前中国法官压力太大、地位太低，收入太少。今年，全国人大组织对《法官法》、《检察官法》实施情况进行检查，从顾秀莲副委员长2006年８月２６日的报告看，虽然《法官法》已实施11年，但法官的权利保障问题并未得到很好的解决，法官的工作压力过大，人身、健康安全堪忧。

（一）法官的工作压力过大，人身、健康安全堪忧

在计划经济时期，所有的经济运转都是通过国家计划完成，经济主体主要限于国营企业。出现纠纷之后，经过上级主管部门协调协调就解决了。同时，私有制还没有得到社会主流的承认，人们的权利观念、诉讼观念也没有现在这么强。民告官的案件（行政诉讼）少之又少，“一元钱官司”更是闻所未闻。法院的任务除了刑事审判外，主要是解决离婚、小额债务、普通民事侵权纠纷，法官无需太多专业知识就能够解决。现在在东部和一些中心城市则面临“诉讼爆炸”的局面。案件数量激增，新类型案件不断出现，使办案难度加大，但因编制不足、人员结构不合理以及为控制财政支出而控编、预留编制作他用等原因，办案力量不足的矛盾日渐突出。中西部和欠发达地区经济发展不快，法律人才资源不足，法官面临断档。有些中西部地区的基层法院常常遇到虽有编制，但无人报考的窘况。办案力量不足，使法官长期处于超负荷、高强度的状态中，既影响办案质量，也影响身心健康。

   据报载，京城一基层法院在编330余人，去年结案过五万件，今年还在以15%以上的比例增长；法官连病都不敢生，也生不起，庭审时间往往是二个月前就排定的。其他法院特别是东部地区虽然案件不一定有这个法院多，但法官年均办案100件以上的是普遍现象。现在一份判决书少则3000字，多则10000字左右，不加班加点根本忙不过来，法官的基本休息的权利和生病的权利都得不到保障。

　　另外，近年来伤害法官的事件和侵害法官权益的案件呈上升趋势。以江苏为例，仅今年上半年，全省各地法院发生当事人以及其他诉讼参与人伤害法官、以极端方式要挟等侵害法官权益事件就达８０起。其中，围攻、辱骂、殴打法官的３５起；以自杀要挟法官的２２起；聚众围堵法院、哄闹冲击法庭、扰乱审判秩序的１６起；扬言报复杀害、伤害法官的７起。惠山区法院一女法官在接待离婚案件当事人过程中被其用事先藏匿的菜刀连砍１０余刀。

法官履行职务的人身身份保障关系到国家司法职能的正常展开，如果法官自身安全都难以保障，又何谈司法权威，又何谈保障公民的合法权益，依法治国方略又怎能落实。对法官权益的保护要“前置”，不能搞事后保障，应当建立法官权益保护机制。

（二）法官收入不高，办案经费无法保证。

在目前来说，法官的地位与收入和行政官员没有什么区别，甚至比大多数行政部门要低，如财政、税务、国土等部门，有些党政机关虽然名义上的工资不一定比法院高，但由于其特殊的地位，其福利待遇要比法院好很多。在老百姓心目中，法院作为社会矛盾纠纷处理的最后一道关口，在国家机关中反没有什么特殊地位。因此我国的法官与西方国家尤其是英美法系国家的法官相比起来，在社会中的地位差距悬殊。

在法官的物质保障方面，我国《法官法》虽专设“工资保险福利”一章，以有利廉洁勤政、秉公执法、吸引人才保持法官队伍稳定等为取向，作了相应的规定，但这些规定并未得到落实。《法官法》第36条至38条规定：法官的工资制度和工资标准，由国家规定，法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。事实上，这些“国家规定”并未出台，法官仍然套用行政职级确定工资标准的工资制度和增资制度，而法官的职级又受当地组织部门控制，长期得不到落实。这不合现代国家法官高薪制趋势，不利于吸引优秀人才和法官队伍的稳定，也不利于法官队伍的廉政建设。同时虽然相关法律、法规都规定了法官退休后享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇，但由于我国养老保险制度并不完善，法官退休后享受的只是退休工资，整体收入有所下降，难以在退休后继续保持其生活基准。

法官的办案经费也无法保证，经济不发达地区特别是中西部一些基层法院的办案经费难以列入财政预算，即使列入也难以保证。一些基层法院院长常常把相当的精力用在跑经费上。法院的经费都保障不了，法官的收入自然好不到哪里去。即使发达地区，法官的工资待遇也不比其他机关高。    

（三）法官的权益得不到保障。

根据我国现行法官法，法官享有充分的权利，以至于我们完全可以认为，现今中国的法官在法律上已经具有了相当独立的地位。例如，《法官法》第8条所列举的法官权利类型，其内容甚至比西方国家的有关规定更为广泛。这是我国司法制度水平的提升。但总的来说它仍不成熟和完善，有些方面还有待进一步健全。比如，我国法官的选拔任用标准同于一般行政人员，不符合法官职业的特殊性需要；免除、辞退法官的事由过于宽泛，实际操作性不强；《法官法》规定，各级法院院长由本级人大选举和罢免，副院长、庭长、副庭长、审判员由本级人大常委会任免。但实践中法官的任免一般由党政部门决定，人大及常委会只是例行手续，行政色彩过于浓厚。这实际上给党政机关和个人干预司法开了方便之门，法官在任期间非经本人同意、非经法定程序被转调其他工作屡见不鲜；在《法官法》中，有多处要求“由国家另行规定”或由有关部门“制定”规定的条款，但到目前为止，这些有关法官职业保障的配套规定仍未出台；《法官法》的一些规定也过于原则，例如“法官有权提出控告”，但无受理控告主体、控告权的提起和作出处理决定的程序、期限以及作出决定后的救济权利等配套规定；法律规定的法官等级设置也没有落实。长期以来，我国法官管理中一直存在着管理行政化的问题，作为国家审判机关的法院，其主体无疑应该是依法行使审判权的法官。对法官的管理就应该形成一套完整的制度。几十年来，我国一直把法官等同于法院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，采用行政管理模式进行管理。在录用上，进法院工作的法官必须通过公务员考试，在级别上，法官的级别一直是套用行政级别，并仍在现实地影响着其权力、薪俸、福利等。《法官法》规定，法官的等级为四等十二级，其“等级编制、评定和晋升办法，由国家另行规定”，使法官的等级设置从一开始就处于“空转”状态。

三、近阶段构建法官权利保障机制的官方层面依据

上述法官权利保障方面存在的问题都应在司法制度改革的推进中逐步加以解决，这一问题的解决关系到人民法院和法官的作用地位，也关系到国家的法治进程和法律权威，因此决不仅仅是法院系统内部的事情。法官权利保障机制的架构以及解决的层次、进度、深度主要取决于上层建筑层面的部署和决心。

从《人民法院第二个五年改革纲要》看，2004年至2008年人民法院司法改革的主要内容是：

35条：落实法官法的规定，与有关部门协商，推动建立适合法官职业特点的任职制度。在保证法官素质的前提下，适当延长专业水平较高的资深法官的退休年龄；

37条：改革法官遴选程序，建立符合法官职业特点的选任机制。探索在一定地域范围内实行法官统一招录并统一分配到基层人民法院任职的制度。逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任的制度；

40条：落实法官法的规定，推动适合法官职业特点的任用、晋升、奖励、抚恤、医疗保障和工资、福利、津贴制度的建立和完善。在确定法官员额的基础上，逐步提高法官待遇；

43条：建立健全符合法官职业特点的法官惩戒制度，制定法官惩戒程序规则，规范法官惩戒的条件、案件审理程序以及救济途径等，保障受到投诉或查处法官的正当权利；

47条：继续探索人民法院的设置、人财物管理体制改革，为人民法院依法公正、独立行使审判权提供组织保障和物质保障；

48条：改革和完善人民法院经费保障体制，探索建立人民法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。研究制定基层人民法院的经费基本保障标准。

　　 2006年5月，中共中央做出了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（以下简称《决定》），这是党75年历史上第一次就加强人民法院、人民检察院工作作出的专门决定。从《决定》看，牵涉到法官权利保障的内容有四个方面：

一是推动建立和完善经费保障机制。高级人民法院要在2006年底前完成本地区基层人民法院经费基本保障标准的制定工作，确保基层人民法院公用保障标准的落实，对基层人民法院编制内的人员经费，全额纳入财政预算统一安排。

   二是逐步解决法官编制不足问题。最高法院将会同国家有关部门，积极协调增加政法专项编制，用于缓解部分地区案多人少的矛盾，同时争取增加适当的机动编制，用于基层人民法院引进急需的高素质人才。根据中、西部地区法官短缺现象和司法考试制度中存在的问题，对改进和完善司法考试制度提出建议。

   三是完善法官职业保障机制。各级人民法院将认真落实《公务员法》、《法官法》关于法官职业保障的有关规定，推动适合法官职业特点的任用、晋升、奖励、抚恤、医疗保障和工资、福利、津贴制度的建立和完善。积极与组织人事、财政等有关部门合作，逐步建立符合法官职业特点的工资制度，依法落实审判津贴。对因公殉职的法官实行抚恤制度，中央财政设立的特别补助金和特别慰问金专款，要专项用于因公殉职的法官家属的生活补助。积极与组织人事部门协调、适当提高地方各级人民法院干部职级比例。注意法官队伍年龄结构的合理配置，既要创造有利于年轻法官成长的条件，又要充分发挥审判经验丰富的资深法官的作用。

四是加强物质装备建设。各级人民法院将积极配合各级党委和政府将法院基础设施、技术装备和信息化建设纳入国民经济和社会发展计划以及财政预算，提倡和推行人民法院基础设施建设政府“代建制”，审判法庭、人民法庭建设未达到规定标准的，力争2008年基本完成建设任务。要大力推进信息化建设。

总结上述二个官方文件，法官的权利保障主要是法官的身份保障、法官的物质保障，而法官的特权保障则是后一步发展中解决的问题。这可以作为我们研究近阶段构建法官权利保障机制的官方依据。

四、近阶段构建法官权利保障机制的三点设想

二战后，司法独立作为一项基本人权，得到了国际社会的普遍认可，成为一系列国际法律文件的重要原则，是世界政治文明的重要组成部分。党的十五大第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治理国家的基本方略，并提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和法权”，为法院的改革前途指出了明确的方向。而只有建立完善的法官权利保障制度，才能使法官无后顾之忧，完全在良心的指引下，依照法律和事实审判。

法官权利保障制度的作用就是从制度层面上消除法官的后顾之忧，使其免受外部干扰，为“法官独立”提供制度保障。具体指，法官一经任命，非因法定事由并经法定程序不得被罢免、撤职、调任、停职或降职；法官的职务行为不受追究；法官有权领取较高报酬并且在任职期间不得减少，退休后的经济收入受到法律保障等。

  基于我国法官权利保障的现状，笔者认为应着手从以下三个方面进行改革：

   首先，给法官以身份保障。审判独立的根本是法官独立，法官独立是保证社会秩序和法律观念不受偶发不良倾向影响的重要条件。要严格法官的选任程序，区别不同情况，制定和落实解决基层法院人才短缺的有效措施。东部发达地区要抓紧研究制定法官人员编制标准并尽快落实到位，西部地区和欠发达地区法律人才资源匮乏，法官的选任要有政策倾斜；同时，选任法官不应受政府或其他团体的强制干预和影响。具备法官条件的人员录用工作由省级以上人民法院组织实施。法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的以法官为主的各级司法委员会，基层人民法院和中级人民法院法官由省级人大常委会任命和罢免，高级人民法院法官由全国人大常委会任命和罢免；实行法官等级系列的管理制度，法官的等级应当与法官的职责、职权和利益密切联系；并建立规范科学的法官任免辞退制度，充分保障法官受免职处分时的申诉权；设立全国司法人员管理委员会（必要时设分会）对法官统一进行监督和考评；法官具有很强的专业性，应享有和教授一样的从业权利，即可以适当地延长任职的年龄，而不是受同行政官员一样的限制。法律应该明确规定各级法官得以从事司法工作的最高年限或退休年龄。

   其次，保证并提高法官的经济待遇。在法官的物质保障方面，应当承认物质利益是人们行为重要导向的事实。法官也是人，除具有公职角色外，还有作为自然人的个人角色。正如舒伯特所说：法官也是作为普通人的法官———或广而言之，作为法官的普通人，因而不可对其一味作理想化的角色定位，法官也有七情六欲和自身利益，难免受各种环境影响，这种影响往往与其法官角色相冲突。如果法官的工资固定，数量太低或者办案经费不足，那么一个普通的法官就可能被众多的诱惑所吸引。

要减弱这种影响，必须有相应的制度设置。正如汉密尔顿所说：最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。［1］所以有必要在社会资源能够承担的条件下，给予法官在任职期内适当甚至较高的收入。

法院是解决矛盾纠纷、调整社会关系、稳定社会秩序的整合性、公益性的正式组织，是有权对民事、刑事、行政或其他纠纷争议进行审理、判决的国家机关。[2]法院的这种性质特点，决定了法院的独立性、居间性，不应当存在物质利益的干扰，必须保持经费管理体制的独立性，不受干扰地独立运作。只有保证足够的经费支持，法官才可能独立地、公正高效地履行职责。1983年司法独立第一次世界全体大会通过的《司法独立宣言》规定，国家应为法院执行司法职务提供充足的资源，包括必要的法院设施，法官和法院行政人员的编制及必要的经费预算，以维护法官的独立和尊严，提高审判活动的效率，法院的经费预算应由一个有资格的机构与法院共同编列，由该机构提出预算草案。

我国各级法院经费目前是由同级财政保障，法院经费的多寡取决于本级财政状况的好坏和经济发展程度。由于各地经济发展不平衡，导致欠发达地区法院经费难予保证，不同地区法院法官待遇相差太大，法院的经费受制于当地政府，难以排除地方政府的干扰和制约，使本应独立的法院依附于政府和其他团体，造成了国家法治过程中的一个恶性循环。

笔者认为，法院经费独立预算原则是国际法原则。许多国家甚至在宪法中确立司法经费预算独立制度，包括一些法治后进的国家在保障司法独立方面也采取这样的做法。如《菲律宾宪法》第3条规定：“各级法院享有财政自主权”。在我国，也有专家提出在宪法中增加“保障司法预算经费独立”的规定。［3］可见，保证并提高法官的经济待遇首先要确立法院经费独立预算原则并通过法律的形式固定下来。

目前我国法官收入偏低是应当正视的现状，如果法官的职务不能保证他们衣食无忧，就很难抵制各种外界的物质诱惑，使司法权赎买大行其道。解决这种问题的最有效途径是保证并提高法官的待遇，如从物质待遇和职业保障上大大增强司法官职业的成就感，以此为先机，切实提升职业品质和工作效能。法官的工资制度和工资标准，应根据法院工作特点，实行法官等级与法律职务相结合的工资制度和工资标准，由国家按照略高于公务员相应等级的标准确定，任何情况下，法官的薪水都应该予以保障。法官退休之后，其薪金待遇应原则上不变。

在高薪制问题上要明确三点：第一，高薪只是养廉的必要条件，是保证廉洁的各种因素之一，法官公正性的保障不能主要依靠高薪制。第二，由于资源的有限和人的趋利本质，高薪也不宜太高，应在公职人员中居于较高或中上水平即可，因为“饥饿的人不会很好地为国家服务，饿了不能工作，吃的太多的人容易懒惰，也不是最好的公仆，适度的饥饿者是人民最好的公仆，中等水平或稍高一点的法官工资收入最好”。第三，法官待遇应适当统一，实行同级法院法官工资基本相等原则，并根据当地经济发展水平和物价指数及办案质量效率等考评指标给予法官适当补贴和奖励，以体现公平合理和按劳分配原则。同时，也要注意法官职业待遇的级别平衡，使法官级别应主要是业务素质和荣誉的象征，不同级别法官的待遇有所差别，但限度应趋于合理。

再次，在今后经济发展和法治进步的基础上，逐步构建法官特权保障制度。在法官素质提高的基础上逐步建立法官终身制，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的法官资格，不可任意移调，不可撤职、免职。这才有利于法官解除后顾之忧，保障公正司法，也符合法官专业性强的职业特点。同时，构建法官弹劾制度，用法定程序决定法官的罢免，使法官弹劾原因和程序法定化，保证法官身份稳定，防止涉及法官身份问题处理的长官随意性和不规范行为。法官在依法审判过程中实施的行为和发表的言论应享有不受指控或法律追究的权利，对于与执行审判职能有关的事务，免负出庭作证的义务。以消除法官在履行职责时所面临的外在压力，确保法官能够完全自主和独立地进行司法审判。对妨碍、干涉法官履行职责、侵犯法官合法权益的行为，视其性质和情节予以追究。要依法对法官家庭进行保护，严厉禁止和打击以法官家庭成员的生命、财产安全作为要挟的违法犯罪行为，解除法官后虑，以更充分地保护司法审判独立性。

　  ［1］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第396页

［2］韩波著：《法院体制改革研究》人民法院出版社，2003年5月第1版，第14-18页。

   ［3］马怀德邓毅《司法独立与宪法修改》