村民自治权司法救济研究

1998年颁布施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下称《村组法》）标志着农村基层政治体制的民主化获得重大突破。但，当国家从对民众事无巨细的安排中逐步退出时，当村民就一定范围内之事务有自行“立法”、执行之权限时，出现了立法之初没有想见的问题，其中村民自治权的司法救济问题尤为严重。

一、村民自治权的价值与司法救济现状

村民自治权是国家特定区域内的村民，依据法律组成自治团体，以本村人力和财力，处理本村公共事务的一种权利。村民自治权存在的价值和依据主要有以下：

（一）民主价值

随着村民参政议政能力和民主素质的提高，就能逐步管好更大围内的事务，最终可以更好地参与管理国家事务和各项经济、文化事业，国家的民主政治建设也就有了坚实的基础。村民自治权的赋予是对中国民主化进程的一种补充，又对中国民主化道路提供了一种经验性范式。

（二）稳定性价值

村级组织包括村民小组总能较接近村民，且对村民之需求较为敏感，这同时加强了民主责任感，以及能确保有一定权力的机构不仅单纯的回应该地区的大部分人的重要公共利益，也能够回应无法被照顾到的特定社群的特殊需求。村民自治能够及时协调各种利益群体，及时化解农村社会矛盾，促进社会稳定。

（三）决策的正当性价值

村民以自己意思处理其区域内公共事务。作为执行机构的村民委员会的施政必须向当地的民众负责。由于空间上与政府的距离，会影响政府决策的接受程度和正当性，由本地村民做出的决策较可能是平易近人的，因此正当性也较为稳固，具有较强的认同感。

（四）效率价值

在村民参与所属社群的共同事务上，村民自行处理自己的事务当然能够比政府还有效率。自治能够有效调动村民的积极性，增强主人翁意识与责任感。扩大村民参与的范围，其效益能有助于创造更高的水准。

任何一个法律问题也就是价值问题，都是对一定价值观念的确认、保护和发展。价值判断和选择成为我们立法、执法、司法的前提。村民自治权的救济即是对上述价值的确认、保护和发展。

综合来看，《村组法》上规定的权利救济途径只有两种，一是地方权力机关的监督救济，地方各级人大及其常委会应保证本法在其行政区域内实施的规定。二是行政机关的监督救济。例如，《村组法》第15条规定，对妨害村民行使选举权、被选举权等情况的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报。实践中《村组法》规定的救济措施不一定能够取得好的效果，在理论上也有一定问题，对于来自村内部的侵权，属于村民自治的范围，如果行政机关介入救济，有利用行政权干涉自治权的嫌疑。同样，对于来自行政侵权的救济措施《村组法》也缺乏规定。例如，《村组法》第4条规定乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，但并未规定违反该条的法律责任。

由于司法救济措施在立法中的缺失，有的法院有意识地拒绝受理村民自治中所产生的纠纷，村民自治权的保障也就难以进入司法诉讼程序。有些地区甚至明文规定拒收该类案件，例如广西法院专门发文暂不受理13类案件，其中即包括村民因土地补偿费、安置补偿费与农村集体经济组织发生的纠纷。[1]

“有权利必有救济”是法治社会的基本信条之一，法律在明确规定公民各项权利的同时，也应当规定对这些权利的保障和权利受侵害时的救济途径。需要指出的是，被我们抱以最后希望的司法救济途径是最为薄弱的。目前，对自治事务的管理行为大多被排除在我国司法审查范围之外的，这就使得村民的合法权益难以得到司法保护。但，司法救济理应成为权利保护的最后一道屏障。否则根据宪法和《村组法》所规定的自治权无疑就成为一种口号，缺乏权利救济机制的权利是不完整的权利。寻求司法救济的权利，是判断一个国家法治程度的重要标准。

二、司法救济的途径

笔者认为司法救济的途径应该按照何种主体采取何种职能侵犯自治权来综合考量。

（一）对行政机关可以提出行政诉讼

《村组法》第4条的规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。明确了乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，而不是直接的领导与被领导关系。但现实中许多乡镇政府仍把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，利用手中所掌握的各种资源，以行政命令等直接或间接的手段来干预村委会自治范围内的各种事项。在基层民主和政府权力的这场博弈中，村委会明显处于劣势地位。村委会成员被非法撤换、停职成为较为普遍的事。如果自治权范围内的事项听命于他人或者政府，那么村民自治制度就失去原有价值，没有存在的必要。而法院常以村民自治权利受到侵犯不在《行政诉讼法》规定的受案范围，且《村组法》没有规定村民自治权利受侵害可以提起行政诉讼为由，驳回了被撤村官提起的诉讼请求。这必然导致司法救济途径的缺位，从而造成了权力天平的极度倾斜。法院的处理方式显然是不妥当的，因为《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”法院解决这类事情，显然更有裁判性和权威性。在目前的诉讼制度框架之下，最适合的诉讼模式应是行政诉讼。令人欣慰的是，相关情况得到各界的关注，最高人民法院审判委员会已经将《关于村委会成员被非法撤换、停职、诫勉等能否提起行政诉讼的解释》列入司法解释立项计划中。

当基层行政机关所实施的具体行政行为对村民或村民集体的合法权益造成了损害性后果或者对依法属于村民自治事项进行了行政干涉，村委会可以代表本村村民以行政诉讼原告的地位向人民法院提起行政诉讼。同时如果行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯村民的或村民集体的合法权益，而村委会不起诉时，村民个人可以提起行政诉讼。

另外，针对受政府委托的事项，村委会具有协助基层政府开展工作的职能。村委会此项辅助性的职能是基于基层政府的委托所享有的，是以基层政府的名义行使国家职能。在这种行政法律关系中，村委会是以受委托组织的身份出现的。如果产生自治权纠纷，村委会代表村民起诉行政机关显然不合适。受到侵权的村民可以个人名义起诉行政机关，村委会可以作为第三人参加行政诉讼。

（二）对村委会可以提出的诉讼形式

同样，村民自治权有可能受到村民委员会的侵犯，因而就出现采取何种诉讼途径的问题。联系上文所列举的村委会的若干职能。笔者认为，采取何种诉讼途径，必须要考察村民委员会行使何种职权侵犯村民何种利益，按照村委会职能行使的不同采取不同的诉讼方式。

1、特定情况下可对村民委员会提起行政诉讼

在我国行政诉讼法中有两个适格被告：行政机关和法律、法规授权的组织。村委会从事法律、法规授权的管理行为自然可以列入行政诉讼的受案范围。村委会只有在从事为数不多法律、法规授权行政事务时才能充当行政诉讼被告。从相关法律条文中可以直接或者间接推导出来，例如2004年4月,全国人大常委会通过的《关于刑法第93条第2款的解释》,首次以立法解释的形式明确规定村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，这些工作包括；（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。全国人大在此所采用的是职能标准，以行使职能的性质来认定村民委员会等村基层组织人员属于国家工作人员。此外，《中华人民共和国户口登记条例》等都规定了村民委员会承担行政协助义务。与之相适应，如果村委会作为一个整体代表国家行使上述国家职能，村委会就有滥用职权给村民造成损失的可能性，村民委员会就有可能成为行政诉讼的被告。[2]

在上述情况下，作为被授权组织的村委会的法律地位体现在以下两个方面：第一，被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。第二，被授权组织以自己的名义行政法律、法规所授职权，并承担相应法律后果。

需要强调的是，上述职能的赋予并非来自村民权利的让渡，而是来源于国家法律的授权。上述职能的滥用不是对村民自治权的侵犯，而是对国家正常管理关系和公共财产的所有权的侵犯。同样不能够认为上述情况下能够对村委会提起行政诉讼，其他情况就一定能够提起行政诉讼。村委会能不能成为行政诉讼被告，关键看它行使的权力有没有法律依据，有没有行政协助义务，是否是帮助国家来行使行政管理工作。

2、对自治权的侵犯可以对村民委员会提起民事诉讼

《村组法》第19条对村民自治范围有大致的规定。就自治范围而言，村委会的职能大致可以分为两类，第一，作为集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村集体所有的土地和其他财产。第二，作为农村社区的管理者，维护社会秩序，提供公共产品。村委会在这些事项中侵犯村民的权利，可以看作侵犯村民自治权。

在自治权纠纷中，村委会成为行政诉讼被告是一个焦点问题，许多学者认为认为村民委员会可以作为行政被告。笔者认为，在现有法律制度下，不能把侵犯自治权的村委会列入“行政诉讼被告”行列。首先国家设立行政诉讼制度的目的是为了追究国家在行政行为过程中的责任，即只有对代表国家的主体的行政行为国家才承担责任，只有对此种行为才可以提起行政诉讼。其次，村委会不是行政机关，村委会的权力来源于村民的“让渡”，村委会不具有独立的人格。再次，村民委员会的行为不具有国家强制性。行政行为的强制性是一种国家强权，正因其是国家强权，国家才设立行政诉讼制度。例如，指导性行政行为不具有强制性，正因其不具有强制性，所以国家把它排除出行政诉讼的受案范围。

针对有的学者提出村委会的权利涉及有公共利益性的特征，所以要采用行政诉讼的观点，笔者不敢苟同。首先，公共利益不能泛化。人员众多的状况下，必然追求一致性的利益或者大多数人的利益。如果一致性的利益都称为公共利益，就会产生“公共利益”一词滥用的危险。可以想见，凡是自治组织体内部都有一致性的利益追求。以此类推，城市小区业主委员会、公司董事会、学生班委会等都可以成为行政诉主体。其次，村民自治的建立是为村民处理自己的内部事务。对利益上的一致性和趋同性的追求，其实质是让内部成员的平均利益最大化，最终是和村民的利益息息相关，变成为个体利益。

因此，就目前的诉讼方式上，民事诉讼的方式具有一定的正当性和合理性。不同于村委会处理政府委托事项或者来自于法律、法规的授行政管理事项，村委会在处理自治范围事项时，是村民自治体的执行机构，它是村民间接参与行使村民自治权利的组织形式，其权利源于权利的“让渡”，其实质是村民的私权利“让渡”的组合，基础权利是村民民事活动中的私权利。故此，村委会行使的是村民所让渡的某些私权利，在这些限度内，权利的行使者村委会只是一个代理者。在村委会行使自治管理职权的时候，无论是对外还是对内，都可用民法中代理制度来确定权利义务关系。

首先，比照民法关于代理的规定，代理制度存在的依据在于代理人为被代理人利益。代理人在代理权的行使过程中，应当谨慎、勤勉地行使代理权。村委会的职能为办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。其存在的目的和依据也为本村的村民（被代理人的利益），村委会本身是无利益的。

其次，代理人在代理权的行使过程中应向被代理人忠实报告处理代理事务的一切重要情况。例如《村组法》第18条规定：“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”

最后，村委会的活动必须服从由村民直接参与行使自治权利的组织形式村民会议的决定。村民通过村民委员会决议的形式将代理权授予村委会，村委会代理的事项和范围来自村民会议，并将代理结果归为村民集体。同样，该特征与代理法律效果直接或者间接归属于被代理人的法律规定有一致性。

村委会在民法中的定位中属于“其他组织”。村委会成员与其他村民的地位始终应当是平等。对村务的处理应当适用民事代理的法律规定，通过民事诉讼程序进行处理。

四、诉讼过程中的责任认定

（一）代理权纠纷中的责任认定

需要指出的是，侵犯村民自治权的责任人必然是具体的，因为村委会不具有独立的人格，只是诉讼上的需要将之作为诉讼主体。如果村委会的不当行为是村委会在履行职责时做出，其法律后果必然归于全体村民。但如果不当行为并非履行职责，应当追究具体的责任人，或者由村委会成员承担连带责任，这也是代理制度的内在要求。作为代理人的村委会在代理权的行使过程中，应当谨慎、勤勉地行使代理权，不能出现有违背和损害委托人利益的行为。如果出现上图中的问题，《村组法》第16条给出了救济途径的第一步，首先，有本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。并且，罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。同时可以选举新的村委会。第二步，由新的村委会代表村民集体向法院提起诉讼，追究损害村民利益的村委会成员个人的责任。在这种情况下被起诉的诉讼主体是村委会中单个的侵权人，而不能将之归因于村委会，否则就会产生少数人实施的侵权行为的不利后果由大多数受害人承担的悖论，显然违背了法的公平正义理念。[3]

（二）“多数人”与“少数人”纠纷中的责任认定

在自治过程中，存在民主被滥用的可能性。而自治权的事项，例如收益分配方案等都内涵利益的冲突。作为多数人的群体有可能借助人数上的优势左右村集体事务，采取村民决议或村规民约的合法形式，使得“外嫁女”和“倒插门”等弱势成员的利益被剥夺。笔者认为，采取合法形式所侵犯的实际上是弱势成员的私权，主要是财产权。表面上的自治权纠纷，内含财产纠纷或者直接就是通过自治形式侵犯财产权。这种“多数决”破坏了公平、合理的基本原则。公平、合理的基本原则“意味着多数的权力要受到那些为人们共同接受的原则的限制，而且任何合法的权利都不能凌驾于那些原则之上”。[4]由于身份的依据，这些农村中的弱势人群也应享有与其他人群同等的权利。很显然，通过村民会议罢免的方式，获得大多数村民的认可是很困难的。利用决议和村规民约等形式合法形式获得非法利益者人数上有天然的优势。司法的介入可以从个体救济的途径对弱势人群进行保护，目的在于对相关财产进行再分配。是在既得利益群体和弱势群体之间按照公平、合理的原则进行财产的调整。具体而言，应当是弱势群体起诉既得利益群体，受损和获益指向明确。但为了诉讼的需要，可以采取弱势群体起诉村民委员会的方式，由法院直接对村委会的行为作出具体调整。司法的介入并不是对民主的侵犯，而是符合有限多数的民主原则，“在宪政背景下，关键是少数而不是多数”。[5]

相关立法已经注意到这一点并按照公平、合理的基本原则对村民自治范围中的一些事项作出了规定，防止农村强势群体滥用自治权。例如，《农村土地承包法》第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”《妇女权益保障法》第33条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”同样法院也应该在个案中按照公平、合理的原则对自治权纠纷进行裁决。推而广之，村民待遇问题、土地征用补偿款分配、取消选民资格等等都可以采取这一途径进行解决。

（三）侵权纠纷中的责任认定

当前，许多地方出现了村委会根据《村组法》关于“村民自治”的规定,打着“自治”的旗号以“合法”的形式将一部分人的合法权益非法剥夺的情况，主要表现为村民会议决议或者村规民约的形式。村民会议的决议或者村规民约只有在不违背法律的情况下才能产生约束力。在实践中，一些村的决议和村规民约有违法条款，例如“散放牲畜被人伤害，后果自负”[6] ；“儿子犯罪被捕，罚老子修马路一月”[7]等。对于这些以“自治”形式表现出来行为，其实质已经超越了自治权的范围，不属于对村民自治权的侵害，而是侵犯了村民人身权利、民主权利和合法财产权利，属于假“自治”之名侵犯私权。当然，这些侵权行为又具有自治权的外形，是由村民民主方式而形成的。《村组法》第20条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”这种备案并不影响村民自治章程和村规民约的生效，因此不能很好地起到监督作用，即使其中的规定违法了法律法规，乡镇人民政府也不能干涉。因此，是否其与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，需要司法的介入。合法利益受到侵犯的村民可以根据其他相关法律，例如民法中有关侵权的规定向侵权人直接提起诉讼，要求赔偿损失，返还财产等。如果是村委会实施的侵权行为，以村委会作为被告提起民事诉讼。根据“不告不理”原则，对于村民自治章程和村规民约审查请求由法院在具体诉讼中提出附带性审查。对与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的条款，法院可以宣布该条款无效，并判令侵权人承担相应的民事责任。

参考文献