刘福泉
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刘福泉律师亲办案例
行政诉讼附带民事诉讼研究
来源：刘福泉律师
发布时间：2011-11-06
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现代法治重要特征之一，就是法律之主治。而法律主治要求具有高度规范性法律体系之建立，对社会生活实施细致严密之调控。故此，法律生活主体之同一行为，往往导致多种法律之多重评价、导致多重法律争议之产生。如法律主体之同一行为既具有刑事违法性，又具有民事违法性；或既具有行政违法性，又具有民事违法性，形成刑事争议与民事争议或行政争议与民事争议之交叉。而不同性质之法律争议，其解决机制之机理亦不尽相同。在运用不同法律争议解决机制解决源于同一事实之交叉法律争议时，如何协调各种法律争议解决机制之冲突，建立一种正确、全面、迅捷、经济之争议解决机制成为必要。对于刑事争议与民事争议之交叉，刑事诉讼法一般通过刑事附带民事诉讼之机制予以解决。而关于行政争议与民事争议交叉争议之解决，我国尚未建立起完善之争议解决机制，学界对此亦存在多种看法，如先行政诉讼后民事诉讼之分立机制、行政诉讼与民事诉讼并行分立机制、行政诉讼附带民事诉讼机制、民事诉讼附带行政诉讼机制。行政诉讼学界比较一致的看法是，行政诉讼附带民事诉讼机制更能正确、全面、迅捷、经济地解决行政争议与民事争议之交叉争议。
早在20世纪90年代初，行政诉讼学界就开始了有关行政诉讼附带民事诉讼制度之研究，但是学界对该制度的研究仅停留于概念、特征之浅层表述。到了90年代后半期，关于行政诉讼附带民事诉讼的研究逐渐深入，具体表现在学术论文数量增加和质量提高，以及行政诉讼法学的教材及有关著作对行政诉讼附带民事诉讼之专门阐述等方面。2000年，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（简称《解释》）之颁布实施，在行政诉讼附带民事诉讼领域也掀起了一小股研究热潮。 尽管如此，对于行政诉讼附带民事诉讼这一理论课题仍然存在许多有待补充完善之处：如关于《解释》第61条之理解，行政诉讼学界一般认为该《解释》初步确立了我国行政诉讼附带民事诉讼制度，但也有诸多学者认为《解释》第61条所规定之制度并非行政诉讼附带民事诉讼。又如对于我国是否应当建立行政诉讼附带民事诉讼之问题，也有部分学者持反对意见。另外，即使是持肯定论的学者对于行政诉讼附带民事诉讼之具体问题，如行政诉讼附带民事诉讼之具体类型、适用范围、适用程序等问题，不仅缺乏深入研究，而且存在较多之争议。本文基于行政诉讼附带民事诉讼肯定论之立场，就行政诉讼附带民事诉讼之概念、特征、根据、类型、适用范围、适用条件以及适用程序等问题做一分析。
一、行政诉讼附带民事诉讼之概念、特征和根据
（一）行政诉讼附带民事诉讼之概念
由于学界对待行政诉讼附带民事诉讼之立场不同，以及对于行政诉讼附带民事诉讼内涵理解之差异，行政诉讼附带民事诉讼之概念存在多种表述。笔者将其归纳为“行政赔偿说”“行政裁决”说、“民事争议引起”说、“具体行政行为引起”说和“行政争议关联”说等五种表述。
1、“行政赔偿”说。“行政赔偿说”认为行政机关之具体行政行为违法造成公民、法人或其他组织损害时，如果行政相对人在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，就是行政诉讼附带民事诉讼。
2、“行政裁决”说。“行政裁决”说认为，行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政裁决争议之同时，一并审理解决作为行政裁决标的之民事争议之诉讼。
3、“民事争议引起”说。“民事争议引起”说认为，行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政争议之同时，一并审理解决引起行政争议之民事争议之诉讼。
4、“具体行政行为引起”说。“具体行政行为引起”说认为，行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政争议之同时，一并审理解决具体行政行为所引起之民事争议之诉讼。
5、“行政争议关联”说。“行政争议关联”说认为，行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政争议之同时，根据当事人之申请，一并审理解决与行政争议相关联之民事争议之诉讼。
笔者认为，“行政赔偿”说所指行政赔偿争议实为行政争议，仅成立行政争议合并之诉。“行政裁决”说将行政诉讼附带民事诉讼案件界定为行政裁决类之案件过于狭窄，“民事争议引起”说和“具体行政行为引起”说将行政诉讼附带民事诉讼限于行政争议与民事争议具有因果关系之情形又过于片面，并且三者均未能全面反映行政诉讼附带民事诉讼范围之本质属性——行政争议与民事争议之关联性。“行政争议关联”说突出体现行政争议与民事争议之关联性这一本质属性，较能全面地概括行政诉讼附带民事诉讼之多种类型，因此成为行政诉讼学界之多数主张。笔者亦持“行政争议关联”说之立场。
（二）行政诉讼附带民事诉讼之特征
行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政争议之同时，根据当事人之请求，一并审理解决与行政争议相关联之民事争议之诉讼。行政诉讼附带民事诉讼既非行政诉讼，也非民事诉讼，并且与刑事附带民事诉讼的特征也存在较大区别。行政诉讼附带民事诉讼之特征主要体现在诉讼标的、诉讼主体和诉讼程序三个方面：
1、在诉讼标的方面，行政诉讼附带民事诉讼包含实体法属性不同且具有关联性之两种诉讼标的——行政争议和民事争议。
一方面，行政诉讼附带民事诉讼是对行政争议和行政争议一并审理的诉讼，具有实体法属性不同之两个诉讼标的——行政性诉讼标的（行政争议）和民事性诉讼标的（民事争议）。行政相对人就多个相关行政争议或多个相关民事争议提起诉讼之场合，仅产生同类性质诉之合并，而不会产生行政诉讼附带民事诉讼。例如：就行政争议与行政赔偿争议一并进行审判之场合，虽然诉讼标的亦为复数，但行政赔偿争议之本质仍为行政争议，因此只成立行政诉讼合并之诉，而非行政诉讼附带民事诉讼。而行政诉讼或民事诉讼，均只有一种实体法属性之诉讼标的，即行政争议或民事争议。刑事附带民事诉讼虽然也具有两种诉讼标的，但其诉讼标的分别为刑事争议和民事争议。
另一方面，行政争议与民事争议应当同时具备事实上或法律上之关联性。事实上之关联性，是指行政争议与民事争议均源于同一事实。事实上之关联性具体体现为两种情况：（1）行政主体的具体行政行为既导致行政争议之产生，又导致行政相对人之间民事争议之产生。如规划部门为行政相对人颁发建房规划许可证，引起行政相对人之间采光权、通风权等相邻权之争。行政相对人在向法院提起撤消规划许可证之行政性请求之同时，又提起侵犯相邻权之民事请求。（2）民事主体之行为既导致民事争议之产生，又导致行政主体之具体行政行为，进而引发行政争议。如行政相对人违反治安管理之行为，引起公安机关对其进行行政处罚，进而导致针对该行政处罚之行政争议，同时又引起加害人与受害人之间之民事损害赔偿争议。法律上之关联性，是指行政争议对民事争议之解决具有先决作用，行政争议之解决是民事争议解决之前提。如不服土地所有权权属确认行政裁决行政争议之解决是解决其他有关土地所有权纠纷如占有土地之迁出、损害赔偿等民事争议之前提。
2、行政诉讼附带民事诉讼主体身份具有双重性。在行政诉讼附带民事诉讼中，行政诉讼之原告又为附带民事诉讼之当事人（原告或被告），行政诉讼之第三人又为附带民事诉讼之当事人（被告或原告），行政争议之审理与民事争议之审理为同一之审判主体。在行政诉讼或民事诉讼中，当事人身份具有单一性（民事诉讼中，被告提起反诉者除外。）并且行政争议由法院之行政法庭审判，民事争议由法院之民事法庭审判。刑事附带民事诉讼之主体身份，虽然也具有双重性，但是刑事诉讼之被告不能成为附带民事诉讼之原告，且刑事诉讼之被害人或其亲属不能成为附带民事诉讼之被告，在国家财产或集体遭受损失的，刑事诉讼之公诉机关可以提起附带民事诉讼。
3、行政诉讼附带民事诉讼程序之双重属性。行政诉讼附带民事诉讼程序既非纯粹之行政诉讼程序，也非纯粹之民事诉讼程序，而是兼具行政诉讼程序与民事诉讼程序之双重属性。行政诉讼附带民事诉讼之中，对于行政争议之审理和裁判主要适用行政诉讼之机理，而对于民事争议之审理主要适用民事诉讼之机理，从整体上看来，行政诉讼附带民事诉讼程序是融合行政诉讼与民事诉讼机理之特别程序。（本文之程序部分将做进一步阐述）而在行政诉讼之场合，仅适用行政诉讼程序（在行政诉讼程序未做规定之情形参照适用民事诉讼程序者除外），在民事诉讼之场合仅适用民事诉讼程序，在刑事附带民事诉讼之场合，刑事争议适用刑事诉讼程序，民事争议部分则适用附带民事诉讼程序（刑事诉讼法之特别规定部分）。
（三）行政诉讼附带民事诉讼之根据
行政诉讼附带民事诉讼之根据问题，或称之行政诉讼附带民事诉讼之必要性问题，是决定行政诉讼附带民事诉讼作为一种独立之诉讼类型能否成立之关键问题。关于行政诉讼附带民事诉讼之根据问题，学界存在肯定论和否定论两种截然对立之观点。肯定论是一种主张设立行政诉讼附带民事诉讼制度之观点。肯定论者一般认为：行政诉讼附带民事诉讼之根据或必要性在于，行政诉讼附带民事诉讼能够提高法院之诉讼效益，避免相互矛盾判决之产生，以及保障法院准确和公正地处理案件。 否定论是一种反对设立行政诉讼附带民事诉讼制度之观点。否定论者认为：在行政诉讼附带民事诉讼中，由于行政诉讼与民事诉讼两种不同诉讼机制之交叉适用，容易导致诉讼时效、诉讼管辖、证明责任、判决效力、执行判决等程序问题之紊乱。并且，行政诉讼附带民事诉讼不能实现诉讼效益和避免相互矛盾判决产生之预定目标，因而没有存在之必要性，对相关民事争议应当单独作为民事诉讼予以解决。 笔者持肯定论之观点，主要理由如下：
1、行政诉讼附带民事诉讼有利于纠纷迅捷、经济之解决。
从形式上而言，诉讼制度之目的在于纠纷之解决，而效益是现代社会纠纷解决机制之重要价值目标之一。为了适应日益频繁、复杂之纠纷解决需求，建立快速解决纠纷、节约纠纷解决成本之机制是必然之趋势。行政诉讼附带民事诉讼是一种通过一次诉讼过程解决两种纠纷之诉讼制度，因此，相对于分别提起民事诉讼和行政诉讼而言，更有利于纠纷迅捷、经济之解决。对于当事人而言，当事人在行政诉讼过程中，可以一并或附带提出民事争议之解决请求，可以避免两次诉讼之诉累。对于法院而言，可以通过同一审判组织在一次诉讼中解决当事人之行政争议和民事争议，同样节省了法院之诉讼成本。具体而言，在行政诉讼附带民事诉讼中，法院与当事人可以就行政争议与民事争议一并办理起诉、应诉和受理之手续；可以就行政争议与民事争议一并进行开庭之准备；可以就行政争议与民事争议一并进行庭审调查和言词辩论；法院可以就行政争议与民事争议一并做出判决和执行。另外，即使在实行分别审理之场合，亦能节省法院之诉讼资源和当事人之诉讼成本。
2、行政诉讼附带民事诉讼有利于纠纷正确之解决。
纠纷之迅速、经济之诉讼解决仅表现诉讼制度纠纷解决目的之一侧面，其意旨在于通过纠纷解决总量之最大化或纠纷解决成本之最小化实现社会之整体正义。诉讼制度纠纷解决目的之另一侧面在于，通过正确之纠纷解决以实现个案之正义。行政诉讼附带民事诉讼由同一审判组织通过一次诉讼过程解决在事实上或法律上存在关联性之行政争议和民事争议，有利于避免在行政诉讼与民事诉讼分别进行之前提下，不同审判组织对同一事实问题或法律问题做出矛盾之判决。并且，由审理行政争议之同一审判组织审理具有关联性之民事争议，能够加强法官对争议背景情况之了解，有利于法官对案件事实和法律适用做出正确之裁判。
3、行政诉讼与民事诉讼之机制冲突可以通过程序设计予以解决。
持行政诉讼附带民事诉讼否定论者，其主要观点之一就是，行政诉讼附带民事诉讼会导致在解决行政争议与民事争议时产生程序上之紊乱。如果从实在法之视角来看，否定论之担忧并非没有道理，因为在行政诉讼法对行政诉讼附带民事诉讼并无明确规定，如果适用行政诉讼附带民事诉讼无疑会在程序上产生紊乱。但是，实在法现在没有规定并不等于将来不会规定，行政诉讼附带民事诉讼之理论研究正是为了在实在法中建立完善的行政诉讼附带民事诉讼制度而努力。行政诉讼附带民事诉讼否定论者所主张之程序紊乱问题完全可以通过立法予以解决，这也可以从刑事附带民事诉讼之立法得到印证。
二、行政诉讼附带民事诉讼之适用范围
关于行政诉讼附带民事诉讼之类型，目前主要存在以下三种倾向：
1、“行政裁决”说。“行政裁决”说认为：行政诉讼附带民事诉讼适用于当事人请求法院解决不服行政主体所为行政裁决之行政争议，并同时请求法院一并解决不服行政裁决之实体内容而在当事人之间产生之相关民事争议之情形。 这种观点为现行司法解释所确定，可以说是目前之多数派观点。
但有学者认为：“行政裁决诉讼、行政赔偿诉讼和行政处罚诉讼都不属于行政诉讼附带民事诉讼的范畴,三者都是行政诉讼的一种形式,从属于行政诉讼。” 另有学者从司法权与行政权关系之角度分析，认为法院不能直接对相关民事争议做出判决，否则构成司法权对行政权之干预，因而不服行政裁决之诉讼不属于行政诉讼附带民事诉讼。
2、“行政处罚附带”说。“行政处罚附带”说认为：行政诉讼附带民事诉讼仅适用于当事人请求法院解决不服行政主体所为行政处罚之行政争议，同时请求法院一并解决与对方当事人之间行政主体未予以行政裁决之民事争议之情形。 行政处罚附带说实际上亦将不服行政裁决之诉讼案件不作为行政诉讼附带民事诉讼看待。
3、广义说。广义说并非一种独立之学说，广义说内部之间也无统一之分类标准，事实上是行政裁决说和行政处罚附带说和其它类型之行政诉讼附带案件之组合。 综合各种广义说所罗列之行政诉讼附带民事诉讼类型，除行政裁决说、行政处罚附带说所肯定之类型外，还包括以下类型：（1）当事人请求法院解决不服行政主体所为行政裁决之行政争议，同时请求法院一并解决与对方当事人之间行政主体未予以行政裁决之民事争议之情形。（2）当事人请求法院解决不服行政主体所为具体行政行为之行政争议，同时请求法院一并解决与对方当事人之间因行政主体之具体行政行为引起之民事争议之情形。
“行政裁决”说和“行政处罚附带”说将行政诉讼附带民事诉讼限于行政裁决或行政处罚附带民事争议之情形过于狭隘，难以充分拓展行政诉讼附带民事诉讼之范围，不利于充分发挥行政诉讼附带民事诉讼在处理行政争议和民事争议交叉案件之优势。而广义说仅是行政诉讼附带民事诉讼的案件之汇总，难以对行政诉讼附带民事诉讼做出类型化之全面概括。并且三种倾向之学说在行政诉讼附带民事诉讼程序之适用上毫无分别，并且几乎一致认同行政诉讼附带民事诉讼为一种任意性程序——即由当事人申请且由法院裁量决定是否适用，此种不分案件类型之作法亦不能充分实现行政诉讼附带民事诉讼之目标。
笔者主张按照民事争议能否通过单独提起民事诉讼解决为标准，将行政诉讼附带民事诉讼分为必要附带民事诉讼和普通附带民事诉讼两种类型。在必要附带民事诉讼中，民事争议之解决必须附带于行政争议解决之中才能予以实现，当事人不能就民事争议在行政诉讼之外单独提起民事诉讼。如在土地所有权或使用权之确认裁决后，当事人之民事争议之内容可能仅表现为对确认裁决实体之某一部分不服。对于此种类型之案件必须适用行政诉讼附带民事诉讼，当事人就其民事争议不得另行提起民事诉讼。在普通附带民事诉讼中，民事争议之解决并非一定要附带于行政争议解决之中才能予以实现，当事人可以在行政诉讼之外另行提起民事诉讼。如当事人之行为同时导致行政处罚和承担民事责任之场合。这种类型之案件属于非必须适用行政诉讼附带民事诉讼之情形，当事人可以就该民事争议另行提起民事诉讼。
（一）必要附带民事诉讼
所谓必要附带民事诉讼，是指当事人之民事争议只能附带于行政争议解决之中才能予以解决之行政诉讼附带民事诉讼类型。必要附带民事诉讼除必须具备行政诉讼附带民事诉讼的一般特征之外，还具有独有之特征：当事人之相关民事争议只能附带于法院在解决行政争议之过程中一并解决。
必要附带民事诉讼主要适用于行政裁决前置之民事争议。如果行政相对人不服行政裁决之实体，法院则必须适用行政诉讼附带民事诉讼，就行政争议与民事争议一并予以解决。如果法院仅解决行政争议之部分，在此种情形，行政相对人因不享有民事诉权，故不能单独提起民事诉讼，那么将导致行政相对人之民事争议仍然未能得到解决。如果责令行政主体就民事争重新做出行政裁决，因行政判决并未指定行政裁决之内容，则又有可能导致行政争议，违背纠纷一次性解决之原理，同时也未能充分保障公民接近司法之权利。
根据民事争议解决手段之不同，行政裁决可以分为确认性行政裁决、变更性行政裁决和给付性行政裁决三类。确认性行政裁决，是指行政主体对行政相对人之民事权利或法律关系存在与否做出确认之行政裁决。变更性行政裁决，是指行政主体对行政相对人之民事权利或法律关系予以变更之行政裁决。给付性行政裁决，是指行政主体责令行政相对人做出特定之给付之行政裁决。根据行政裁决的类别，可以把适用必要附带民事诉讼的案件分为三种类型：
1、行政相对人不服确认性行政裁决实体内容之案件。这类案件主要为不服行政主体关于土地、林木、矿产等自然资源权属纠纷的确认性行政裁决的案件。 行政相对人不服行政主体之确认性行政裁决之实体内容而起诉，法院在解决关于行政裁决之行政争议之同时，应当一并对自然资源之权属做出判决。
2、行政相对人不服变更性行政裁决实体内容之案件。 这类案件主要为行政相对人不服行政主体关于专利权有效性行政裁决、商标权有效性行政裁决之实体内容而起诉，法院在解决关于行政裁决之行政争议之同时，应当一并对专利、商标应否予以撤消之民事争议做出判决。
3、行政相对人不服给付性行政裁决实体内容之案件。这类案件主要为行政相对人不服行政主体关于民事赔偿争议之行政裁决、民事补偿争议之行政裁决、专利实施强制许可之行政裁决而起诉，法院在解决关于行政裁决行政争议之同时，应当一并对有关民事赔偿、民事补偿、专利强制许可之争议做出判决。
（二）普通附带民事诉讼
所谓普通附带民事诉讼，是指当事人之民事争议除附带于行政争议请求法院一并解决之外，还可以通过另行提起民事诉讼予以解决之行政诉讼附带民事诉讼。普通附带民事诉讼除必须具备行政诉讼附带民事诉讼的一般特征之外，还具有以下独有之特征：民事争议解决手段之选择性，当事人之民事争议既可以通过提起民事诉讼之方式解决，也可以附带行政争议请求法院一并解决。在普通附带民事诉讼的情况，作为普通附带民事诉讼诉讼标的构成要素之行政争议与相关民事争议均分别具有单独提起诉讼之行政可诉性和民事可诉性。行政相对人既可以分别独立地提起行政诉讼和民事诉讼，也可以提起行政诉讼附带民事诉讼，一并解决行政争议与相关民事争议。相关民事争议没有一并解决，民事争议之当事人还可以通过另行提起民事诉讼之途径获得解决。
根据行政争议与民事争议关联性之不同，普通附带民事诉讼可以分为两种情况：
1、行政争议与民事争议不具有事实上之关联性，但具有法律上之关联性之情形。两个彼此具有先决关系之民事争议，其中一民事争议有待于行政主体对另一民事争议之行政裁决，行政主体对另一民事争议做出行政裁决之同时，本可以一并裁决该民事争议但是未裁决，当事人请求法院解决行政裁决之行政争议之同时，可以一并提出对未裁决之民事争议之裁判请求。
（1）确认性行政裁决可以裁决但没有裁决之民事争议。如自然资源权属纠纷的确认中没有裁决之损害赔偿、财产返还等给付性民事争议。
（2）变更性行政裁决可以裁决但没有裁决之民事争议。如专利权有效性裁决时没有裁决之专利侵权争议、商标权有效性裁决时没有裁决之商标侵权争议。
（3）给付性行政裁决可以裁决但没有裁决之民事争议。如就民事赔偿问题做出的行政裁决，但没有裁决其他源于同一生活事实之返还财产、恢复原状等民事争议。
2、行政争议与民事争议不具有法律上之关联性，但具有事实上之关联性之情形：
（1）当事人之同一行为，既触犯行政法引起行政处罚引起行政争议，又侵犯对方当事人之民事权利引起民事争议，行政主体在行政处罚中可以处理该民事争议但没有予以处理，当事人请求法院解决行政处罚之行政争议同时，可以一并提出对未处理民事争议之裁判请求。
a在行政处罚过程中可以进行行政裁决但未予以裁决之民事争议。如治安管理处罚中没有做出行政裁决之相对人之间民事赔偿争议。
b在行政处罚过程中可以进行其他行政处理但未予以处理之民事争议。如环境污染行政处罚过程中未予以处理之受害人与加害人之民事赔偿争议，又如兽药管理行政处罚中未予以处理之受害人和致害人之民事赔偿争议。
（2）行政主体之同一具体行政行为既引起行政主体与当事人之行政争议，又导致与当事人之间之民事争议，当事人不服具体行政行为，在请求法院解决行政争议之同时，又提出民事争议之裁判请求，法院予以一并裁判之情形。
a当事人实施行政机关许可之行为时，可能侵犯或已经侵犯对方当事人之民事权益形成民事争议，对方当事人在请求法院解决行政争议之同时，又提出民事争议之裁判请求。
b行政主体之确认行为引起当事人与行政主体之行政争议和当事人之间之民事争议，当事人在请求法院解决行政争议之同时，又提出民事争议之裁判请求。如产权登记引起撤消产权登记之诉和当事人之间产权争议之裁判请求。
三、行政诉讼附带民事诉讼之适用条件与程序
（一）行政诉讼附带民事诉讼之适用条件
1、提起行政附带民事诉讼必须同时具备提起行政诉讼和民事诉讼的基本条件。即行政诉讼部分应当符合行政诉讼法第41条之规定，附带民事诉讼部分应当符合民事诉讼法第108条之规定。
2、附带民事诉讼必须由行政诉讼之原告或第三人提出，附带民事诉讼之被告必须为行政诉讼之第三人或原告。行政诉讼之原告或第三人以外之任何人均不能提出附带民事诉讼，并且亦不得对行政诉讼第三人和原告以外之人提起附带民事诉讼。
3、提起附带民事诉讼之案件属于行政诉讼附带民事诉讼之适用范围。亦即作为附带民事诉讼诉讼标的之民事争议与作为行政诉讼之行政争议应当具有事实上之关联性或法律上之关联性。不具有关联性之案件不能提起附带民事诉讼。
4、附带民事诉讼必须在行政诉讼之一审过程中提出，或在提起行政诉讼之同时提起附带民事诉讼。必要附带民事诉讼和具有事实上关联性之普通附带民事诉讼，为了避免对关联事实之重复审理和判断，应当在开庭之前提出附带民事诉讼。而仅具有法律上关联性之普通附带民事诉讼不具有事实上之关联，应当允许当事人在一审判决做出之前提出。
（二）行政诉讼附带民事诉讼之程序
一般而言，行政诉讼附带民事诉讼之行政诉讼部分主要适用行政诉讼之机理，附带民事诉讼部分适用民事诉讼之机理。但是，行政诉讼附带民事诉讼是一种介于行政诉讼和民事诉讼之间之诉讼类型。基于行政诉讼与民事诉讼在具体程序机理以及具体程序规定上之区别，在行政诉讼附带民事诉讼中，必然存在行政诉讼规定与民事诉讼规定之冲突。对此必须在诉讼效益与裁判正确之目标指导之下，对行政诉讼程序规定和民事诉讼程序规定加以协调。同时，行政诉讼附带民事诉讼是对行政争议与民事争议之一次性解决之程序，在具体程序上与单纯之行政诉讼或民事诉讼程序又有区别，因此，在具体之程序设计时应当对此做出特别之规定。考虑上述两个方面因素之影响，行政诉讼附带民事诉讼应当具有其独特之程序规定。
1、管辖。行政争议之受诉法院对附带民事争议应当具有管辖权，否则只能另行提起民事诉讼，而不能作为附带民事诉讼提出。必要附带民事诉讼因只能附带与行政诉讼提起，因此，实际上，必要附带民事诉讼之管辖法院与行政诉讼之管辖法院是一致的。
2、诉讼时效。民事争议之诉讼时效一般为2年，而行政争议之诉讼时效一般为3个月。行政诉讼附带民事诉讼之行政争议和民事争议应当分别符合各诉讼时效之规定。因为民事争议之诉讼时效长于行政争议之诉讼时效，在一般情况下，只要行政争议没有超过诉讼时效，民事争议亦不会超过诉讼时效。
3、证明责任。在行政诉讼附带民事诉讼中，行政争议和民事争议分别适用行政诉讼和民事诉讼证明责任之规定。并且，法院不得以庭审所查明之事实作为被诉具体行政行为合法之事实基础。
4、诉答程序。附带民事诉讼可以在行政诉讼开庭之前单独提起或与行政诉讼一并提起，法院应当审查起诉是否符合行政诉讼附带民事诉讼之适用条件。附带民事诉讼之诉状应当送达附带民事诉讼之被告；附带民事诉讼之被告应当进行答辩。
5、庭前准备程序。行政诉讼部分和附带民事诉讼部分之庭前准备可以合并进行，也可以分别进行。当事人应当在举证时限前向法院提交所有准备在开庭时提交之证据材料。
6、庭审程序。对于必要附带民事诉讼和具有事实上之关联性之行政诉讼附带民事诉讼，行政争议和民事争议应当一并进行审理，其意旨在于避免对同一事实问题做出重复之审理。对于仅具有法律上关联性之行政诉讼附带民事诉讼法院可以斟酌案件之情况根据诉讼效益之原则决定是否一并审理或分别审理。
7、判决。行政诉讼附带民事诉讼应当就行政争议与附带民事争议一并做出判决。一并判决有利于二审同一之审判组织对案件之全面审查，避免当事人因民事争议和行政争议分处于不同审级之诉累，并且也能避免生效判决之相互矛盾。
8、上诉。当事人就行政诉讼附带民事诉讼之行政争议部分和民事争议部分均提出上诉，则二审法院对行政诉讼附带民事诉讼之全案进行审理和判决。当事人就民事争议部分提起上诉，或对于必要附带民事诉讼和具有事实上关联性之普通附带民事诉讼仅就行政争议部分提出上诉，二审法院只就民事争议部分或行政争议部分进行审理并做出判决，当事人不得以二审判决对具有关联性之事实做出变更为由，对未上诉之行政争议部分或民事争议部分提起再审；对于具有法律上关联性之普通附带民事诉讼，当事人不服附带民事争议部分的，应当就行政诉讼附带民事诉讼之全案提起上诉。
（本文首发于《宪行天下》法律网《理论探讨》）
早在20世纪90年代初，行政诉讼学界就开始了有关行政诉讼附带民事诉讼制度之研究，但是学界对该制度的研究仅停留于概念、特征之浅层表述。到了90年代后半期，关于行政诉讼附带民事诉讼的研究逐渐深入，具体表现在学术论文数量增加和质量提高，以及行政诉讼法学的教材及有关著作对行政诉讼附带民事诉讼之专门阐述等方面。2000年，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（简称《解释》）之颁布实施，在行政诉讼附带民事诉讼领域也掀起了一小股研究热潮。 尽管如此，对于行政诉讼附带民事诉讼这一理论课题仍然存在许多有待补充完善之处：如关于《解释》第61条之理解，行政诉讼学界一般认为该《解释》初步确立了我国行政诉讼附带民事诉讼制度，但也有诸多学者认为《解释》第61条所规定之制度并非行政诉讼附带民事诉讼。又如对于我国是否应当建立行政诉讼附带民事诉讼之问题，也有部分学者持反对意见。另外，即使是持肯定论的学者对于行政诉讼附带民事诉讼之具体问题，如行政诉讼附带民事诉讼之具体类型、适用范围、适用程序等问题，不仅缺乏深入研究，而且存在较多之争议。本文基于行政诉讼附带民事诉讼肯定论之立场，就行政诉讼附带民事诉讼之概念、特征、根据、类型、适用范围、适用条件以及适用程序等问题做一分析。
一、行政诉讼附带民事诉讼之概念、特征和根据
（一）行政诉讼附带民事诉讼之概念
由于学界对待行政诉讼附带民事诉讼之立场不同，以及对于行政诉讼附带民事诉讼内涵理解之差异，行政诉讼附带民事诉讼之概念存在多种表述。笔者将其归纳为“行政赔偿说”“行政裁决”说、“民事争议引起”说、“具体行政行为引起”说和“行政争议关联”说等五种表述。
1、“行政赔偿”说。“行政赔偿说”认为行政机关之具体行政行为违法造成公民、法人或其他组织损害时，如果行政相对人在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，就是行政诉讼附带民事诉讼。
2、“行政裁决”说。“行政裁决”说认为，行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政裁决争议之同时，一并审理解决作为行政裁决标的之民事争议之诉讼。
3、“民事争议引起”说。“民事争议引起”说认为，行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政争议之同时，一并审理解决引起行政争议之民事争议之诉讼。
4、“具体行政行为引起”说。“具体行政行为引起”说认为，行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政争议之同时，一并审理解决具体行政行为所引起之民事争议之诉讼。
5、“行政争议关联”说。“行政争议关联”说认为，行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政争议之同时，根据当事人之申请，一并审理解决与行政争议相关联之民事争议之诉讼。
笔者认为，“行政赔偿”说所指行政赔偿争议实为行政争议，仅成立行政争议合并之诉。“行政裁决”说将行政诉讼附带民事诉讼案件界定为行政裁决类之案件过于狭窄，“民事争议引起”说和“具体行政行为引起”说将行政诉讼附带民事诉讼限于行政争议与民事争议具有因果关系之情形又过于片面，并且三者均未能全面反映行政诉讼附带民事诉讼范围之本质属性——行政争议与民事争议之关联性。“行政争议关联”说突出体现行政争议与民事争议之关联性这一本质属性，较能全面地概括行政诉讼附带民事诉讼之多种类型，因此成为行政诉讼学界之多数主张。笔者亦持“行政争议关联”说之立场。
（二）行政诉讼附带民事诉讼之特征
行政诉讼附带民事诉讼，是指法院在审理解决行政争议之同时，根据当事人之请求，一并审理解决与行政争议相关联之民事争议之诉讼。行政诉讼附带民事诉讼既非行政诉讼，也非民事诉讼，并且与刑事附带民事诉讼的特征也存在较大区别。行政诉讼附带民事诉讼之特征主要体现在诉讼标的、诉讼主体和诉讼程序三个方面：
1、在诉讼标的方面，行政诉讼附带民事诉讼包含实体法属性不同且具有关联性之两种诉讼标的——行政争议和民事争议。
一方面，行政诉讼附带民事诉讼是对行政争议和行政争议一并审理的诉讼，具有实体法属性不同之两个诉讼标的——行政性诉讼标的（行政争议）和民事性诉讼标的（民事争议）。行政相对人就多个相关行政争议或多个相关民事争议提起诉讼之场合，仅产生同类性质诉之合并，而不会产生行政诉讼附带民事诉讼。例如：就行政争议与行政赔偿争议一并进行审判之场合，虽然诉讼标的亦为复数，但行政赔偿争议之本质仍为行政争议，因此只成立行政诉讼合并之诉，而非行政诉讼附带民事诉讼。而行政诉讼或民事诉讼，均只有一种实体法属性之诉讼标的，即行政争议或民事争议。刑事附带民事诉讼虽然也具有两种诉讼标的，但其诉讼标的分别为刑事争议和民事争议。
另一方面，行政争议与民事争议应当同时具备事实上或法律上之关联性。事实上之关联性，是指行政争议与民事争议均源于同一事实。事实上之关联性具体体现为两种情况：（1）行政主体的具体行政行为既导致行政争议之产生，又导致行政相对人之间民事争议之产生。如规划部门为行政相对人颁发建房规划许可证，引起行政相对人之间采光权、通风权等相邻权之争。行政相对人在向法院提起撤消规划许可证之行政性请求之同时，又提起侵犯相邻权之民事请求。（2）民事主体之行为既导致民事争议之产生，又导致行政主体之具体行政行为，进而引发行政争议。如行政相对人违反治安管理之行为，引起公安机关对其进行行政处罚，进而导致针对该行政处罚之行政争议，同时又引起加害人与受害人之间之民事损害赔偿争议。法律上之关联性，是指行政争议对民事争议之解决具有先决作用，行政争议之解决是民事争议解决之前提。如不服土地所有权权属确认行政裁决行政争议之解决是解决其他有关土地所有权纠纷如占有土地之迁出、损害赔偿等民事争议之前提。
2、行政诉讼附带民事诉讼主体身份具有双重性。在行政诉讼附带民事诉讼中，行政诉讼之原告又为附带民事诉讼之当事人（原告或被告），行政诉讼之第三人又为附带民事诉讼之当事人（被告或原告），行政争议之审理与民事争议之审理为同一之审判主体。在行政诉讼或民事诉讼中，当事人身份具有单一性（民事诉讼中，被告提起反诉者除外。）并且行政争议由法院之行政法庭审判，民事争议由法院之民事法庭审判。刑事附带民事诉讼之主体身份，虽然也具有双重性，但是刑事诉讼之被告不能成为附带民事诉讼之原告，且刑事诉讼之被害人或其亲属不能成为附带民事诉讼之被告，在国家财产或集体遭受损失的，刑事诉讼之公诉机关可以提起附带民事诉讼。
3、行政诉讼附带民事诉讼程序之双重属性。行政诉讼附带民事诉讼程序既非纯粹之行政诉讼程序，也非纯粹之民事诉讼程序，而是兼具行政诉讼程序与民事诉讼程序之双重属性。行政诉讼附带民事诉讼之中，对于行政争议之审理和裁判主要适用行政诉讼之机理，而对于民事争议之审理主要适用民事诉讼之机理，从整体上看来，行政诉讼附带民事诉讼程序是融合行政诉讼与民事诉讼机理之特别程序。（本文之程序部分将做进一步阐述）而在行政诉讼之场合，仅适用行政诉讼程序（在行政诉讼程序未做规定之情形参照适用民事诉讼程序者除外），在民事诉讼之场合仅适用民事诉讼程序，在刑事附带民事诉讼之场合，刑事争议适用刑事诉讼程序，民事争议部分则适用附带民事诉讼程序（刑事诉讼法之特别规定部分）。
（三）行政诉讼附带民事诉讼之根据
行政诉讼附带民事诉讼之根据问题，或称之行政诉讼附带民事诉讼之必要性问题，是决定行政诉讼附带民事诉讼作为一种独立之诉讼类型能否成立之关键问题。关于行政诉讼附带民事诉讼之根据问题，学界存在肯定论和否定论两种截然对立之观点。肯定论是一种主张设立行政诉讼附带民事诉讼制度之观点。肯定论者一般认为：行政诉讼附带民事诉讼之根据或必要性在于，行政诉讼附带民事诉讼能够提高法院之诉讼效益，避免相互矛盾判决之产生，以及保障法院准确和公正地处理案件。 否定论是一种反对设立行政诉讼附带民事诉讼制度之观点。否定论者认为：在行政诉讼附带民事诉讼中，由于行政诉讼与民事诉讼两种不同诉讼机制之交叉适用，容易导致诉讼时效、诉讼管辖、证明责任、判决效力、执行判决等程序问题之紊乱。并且，行政诉讼附带民事诉讼不能实现诉讼效益和避免相互矛盾判决产生之预定目标，因而没有存在之必要性，对相关民事争议应当单独作为民事诉讼予以解决。 笔者持肯定论之观点，主要理由如下：
1、行政诉讼附带民事诉讼有利于纠纷迅捷、经济之解决。
从形式上而言，诉讼制度之目的在于纠纷之解决，而效益是现代社会纠纷解决机制之重要价值目标之一。为了适应日益频繁、复杂之纠纷解决需求，建立快速解决纠纷、节约纠纷解决成本之机制是必然之趋势。行政诉讼附带民事诉讼是一种通过一次诉讼过程解决两种纠纷之诉讼制度，因此，相对于分别提起民事诉讼和行政诉讼而言，更有利于纠纷迅捷、经济之解决。对于当事人而言，当事人在行政诉讼过程中，可以一并或附带提出民事争议之解决请求，可以避免两次诉讼之诉累。对于法院而言，可以通过同一审判组织在一次诉讼中解决当事人之行政争议和民事争议，同样节省了法院之诉讼成本。具体而言，在行政诉讼附带民事诉讼中，法院与当事人可以就行政争议与民事争议一并办理起诉、应诉和受理之手续；可以就行政争议与民事争议一并进行开庭之准备；可以就行政争议与民事争议一并进行庭审调查和言词辩论；法院可以就行政争议与民事争议一并做出判决和执行。另外，即使在实行分别审理之场合，亦能节省法院之诉讼资源和当事人之诉讼成本。
2、行政诉讼附带民事诉讼有利于纠纷正确之解决。
纠纷之迅速、经济之诉讼解决仅表现诉讼制度纠纷解决目的之一侧面，其意旨在于通过纠纷解决总量之最大化或纠纷解决成本之最小化实现社会之整体正义。诉讼制度纠纷解决目的之另一侧面在于，通过正确之纠纷解决以实现个案之正义。行政诉讼附带民事诉讼由同一审判组织通过一次诉讼过程解决在事实上或法律上存在关联性之行政争议和民事争议，有利于避免在行政诉讼与民事诉讼分别进行之前提下，不同审判组织对同一事实问题或法律问题做出矛盾之判决。并且，由审理行政争议之同一审判组织审理具有关联性之民事争议，能够加强法官对争议背景情况之了解，有利于法官对案件事实和法律适用做出正确之裁判。
3、行政诉讼与民事诉讼之机制冲突可以通过程序设计予以解决。
持行政诉讼附带民事诉讼否定论者，其主要观点之一就是，行政诉讼附带民事诉讼会导致在解决行政争议与民事争议时产生程序上之紊乱。如果从实在法之视角来看，否定论之担忧并非没有道理，因为在行政诉讼法对行政诉讼附带民事诉讼并无明确规定，如果适用行政诉讼附带民事诉讼无疑会在程序上产生紊乱。但是，实在法现在没有规定并不等于将来不会规定，行政诉讼附带民事诉讼之理论研究正是为了在实在法中建立完善的行政诉讼附带民事诉讼制度而努力。行政诉讼附带民事诉讼否定论者所主张之程序紊乱问题完全可以通过立法予以解决，这也可以从刑事附带民事诉讼之立法得到印证。
二、行政诉讼附带民事诉讼之适用范围
关于行政诉讼附带民事诉讼之类型，目前主要存在以下三种倾向：
1、“行政裁决”说。“行政裁决”说认为：行政诉讼附带民事诉讼适用于当事人请求法院解决不服行政主体所为行政裁决之行政争议，并同时请求法院一并解决不服行政裁决之实体内容而在当事人之间产生之相关民事争议之情形。 这种观点为现行司法解释所确定，可以说是目前之多数派观点。
但有学者认为：“行政裁决诉讼、行政赔偿诉讼和行政处罚诉讼都不属于行政诉讼附带民事诉讼的范畴,三者都是行政诉讼的一种形式,从属于行政诉讼。” 另有学者从司法权与行政权关系之角度分析，认为法院不能直接对相关民事争议做出判决，否则构成司法权对行政权之干预，因而不服行政裁决之诉讼不属于行政诉讼附带民事诉讼。
2、“行政处罚附带”说。“行政处罚附带”说认为：行政诉讼附带民事诉讼仅适用于当事人请求法院解决不服行政主体所为行政处罚之行政争议，同时请求法院一并解决与对方当事人之间行政主体未予以行政裁决之民事争议之情形。 行政处罚附带说实际上亦将不服行政裁决之诉讼案件不作为行政诉讼附带民事诉讼看待。
3、广义说。广义说并非一种独立之学说，广义说内部之间也无统一之分类标准，事实上是行政裁决说和行政处罚附带说和其它类型之行政诉讼附带案件之组合。 综合各种广义说所罗列之行政诉讼附带民事诉讼类型，除行政裁决说、行政处罚附带说所肯定之类型外，还包括以下类型：（1）当事人请求法院解决不服行政主体所为行政裁决之行政争议，同时请求法院一并解决与对方当事人之间行政主体未予以行政裁决之民事争议之情形。（2）当事人请求法院解决不服行政主体所为具体行政行为之行政争议，同时请求法院一并解决与对方当事人之间因行政主体之具体行政行为引起之民事争议之情形。
“行政裁决”说和“行政处罚附带”说将行政诉讼附带民事诉讼限于行政裁决或行政处罚附带民事争议之情形过于狭隘，难以充分拓展行政诉讼附带民事诉讼之范围，不利于充分发挥行政诉讼附带民事诉讼在处理行政争议和民事争议交叉案件之优势。而广义说仅是行政诉讼附带民事诉讼的案件之汇总，难以对行政诉讼附带民事诉讼做出类型化之全面概括。并且三种倾向之学说在行政诉讼附带民事诉讼程序之适用上毫无分别，并且几乎一致认同行政诉讼附带民事诉讼为一种任意性程序——即由当事人申请且由法院裁量决定是否适用，此种不分案件类型之作法亦不能充分实现行政诉讼附带民事诉讼之目标。
笔者主张按照民事争议能否通过单独提起民事诉讼解决为标准，将行政诉讼附带民事诉讼分为必要附带民事诉讼和普通附带民事诉讼两种类型。在必要附带民事诉讼中，民事争议之解决必须附带于行政争议解决之中才能予以实现，当事人不能就民事争议在行政诉讼之外单独提起民事诉讼。如在土地所有权或使用权之确认裁决后，当事人之民事争议之内容可能仅表现为对确认裁决实体之某一部分不服。对于此种类型之案件必须适用行政诉讼附带民事诉讼，当事人就其民事争议不得另行提起民事诉讼。在普通附带民事诉讼中，民事争议之解决并非一定要附带于行政争议解决之中才能予以实现，当事人可以在行政诉讼之外另行提起民事诉讼。如当事人之行为同时导致行政处罚和承担民事责任之场合。这种类型之案件属于非必须适用行政诉讼附带民事诉讼之情形，当事人可以就该民事争议另行提起民事诉讼。
（一）必要附带民事诉讼
所谓必要附带民事诉讼，是指当事人之民事争议只能附带于行政争议解决之中才能予以解决之行政诉讼附带民事诉讼类型。必要附带民事诉讼除必须具备行政诉讼附带民事诉讼的一般特征之外，还具有独有之特征：当事人之相关民事争议只能附带于法院在解决行政争议之过程中一并解决。
必要附带民事诉讼主要适用于行政裁决前置之民事争议。如果行政相对人不服行政裁决之实体，法院则必须适用行政诉讼附带民事诉讼，就行政争议与民事争议一并予以解决。如果法院仅解决行政争议之部分，在此种情形，行政相对人因不享有民事诉权，故不能单独提起民事诉讼，那么将导致行政相对人之民事争议仍然未能得到解决。如果责令行政主体就民事争重新做出行政裁决，因行政判决并未指定行政裁决之内容，则又有可能导致行政争议，违背纠纷一次性解决之原理，同时也未能充分保障公民接近司法之权利。
根据民事争议解决手段之不同，行政裁决可以分为确认性行政裁决、变更性行政裁决和给付性行政裁决三类。确认性行政裁决，是指行政主体对行政相对人之民事权利或法律关系存在与否做出确认之行政裁决。变更性行政裁决，是指行政主体对行政相对人之民事权利或法律关系予以变更之行政裁决。给付性行政裁决，是指行政主体责令行政相对人做出特定之给付之行政裁决。根据行政裁决的类别，可以把适用必要附带民事诉讼的案件分为三种类型：
1、行政相对人不服确认性行政裁决实体内容之案件。这类案件主要为不服行政主体关于土地、林木、矿产等自然资源权属纠纷的确认性行政裁决的案件。 行政相对人不服行政主体之确认性行政裁决之实体内容而起诉，法院在解决关于行政裁决之行政争议之同时，应当一并对自然资源之权属做出判决。
2、行政相对人不服变更性行政裁决实体内容之案件。 这类案件主要为行政相对人不服行政主体关于专利权有效性行政裁决、商标权有效性行政裁决之实体内容而起诉，法院在解决关于行政裁决之行政争议之同时，应当一并对专利、商标应否予以撤消之民事争议做出判决。
3、行政相对人不服给付性行政裁决实体内容之案件。这类案件主要为行政相对人不服行政主体关于民事赔偿争议之行政裁决、民事补偿争议之行政裁决、专利实施强制许可之行政裁决而起诉，法院在解决关于行政裁决行政争议之同时，应当一并对有关民事赔偿、民事补偿、专利强制许可之争议做出判决。
（二）普通附带民事诉讼
所谓普通附带民事诉讼，是指当事人之民事争议除附带于行政争议请求法院一并解决之外，还可以通过另行提起民事诉讼予以解决之行政诉讼附带民事诉讼。普通附带民事诉讼除必须具备行政诉讼附带民事诉讼的一般特征之外，还具有以下独有之特征：民事争议解决手段之选择性，当事人之民事争议既可以通过提起民事诉讼之方式解决，也可以附带行政争议请求法院一并解决。在普通附带民事诉讼的情况，作为普通附带民事诉讼诉讼标的构成要素之行政争议与相关民事争议均分别具有单独提起诉讼之行政可诉性和民事可诉性。行政相对人既可以分别独立地提起行政诉讼和民事诉讼，也可以提起行政诉讼附带民事诉讼，一并解决行政争议与相关民事争议。相关民事争议没有一并解决，民事争议之当事人还可以通过另行提起民事诉讼之途径获得解决。
根据行政争议与民事争议关联性之不同，普通附带民事诉讼可以分为两种情况：
1、行政争议与民事争议不具有事实上之关联性，但具有法律上之关联性之情形。两个彼此具有先决关系之民事争议，其中一民事争议有待于行政主体对另一民事争议之行政裁决，行政主体对另一民事争议做出行政裁决之同时，本可以一并裁决该民事争议但是未裁决，当事人请求法院解决行政裁决之行政争议之同时，可以一并提出对未裁决之民事争议之裁判请求。
（1）确认性行政裁决可以裁决但没有裁决之民事争议。如自然资源权属纠纷的确认中没有裁决之损害赔偿、财产返还等给付性民事争议。
（2）变更性行政裁决可以裁决但没有裁决之民事争议。如专利权有效性裁决时没有裁决之专利侵权争议、商标权有效性裁决时没有裁决之商标侵权争议。
（3）给付性行政裁决可以裁决但没有裁决之民事争议。如就民事赔偿问题做出的行政裁决，但没有裁决其他源于同一生活事实之返还财产、恢复原状等民事争议。
2、行政争议与民事争议不具有法律上之关联性，但具有事实上之关联性之情形：
（1）当事人之同一行为，既触犯行政法引起行政处罚引起行政争议，又侵犯对方当事人之民事权利引起民事争议，行政主体在行政处罚中可以处理该民事争议但没有予以处理，当事人请求法院解决行政处罚之行政争议同时，可以一并提出对未处理民事争议之裁判请求。
a在行政处罚过程中可以进行行政裁决但未予以裁决之民事争议。如治安管理处罚中没有做出行政裁决之相对人之间民事赔偿争议。
b在行政处罚过程中可以进行其他行政处理但未予以处理之民事争议。如环境污染行政处罚过程中未予以处理之受害人与加害人之民事赔偿争议，又如兽药管理行政处罚中未予以处理之受害人和致害人之民事赔偿争议。
（2）行政主体之同一具体行政行为既引起行政主体与当事人之行政争议，又导致与当事人之间之民事争议，当事人不服具体行政行为，在请求法院解决行政争议之同时，又提出民事争议之裁判请求，法院予以一并裁判之情形。
a当事人实施行政机关许可之行为时，可能侵犯或已经侵犯对方当事人之民事权益形成民事争议，对方当事人在请求法院解决行政争议之同时，又提出民事争议之裁判请求。
b行政主体之确认行为引起当事人与行政主体之行政争议和当事人之间之民事争议，当事人在请求法院解决行政争议之同时，又提出民事争议之裁判请求。如产权登记引起撤消产权登记之诉和当事人之间产权争议之裁判请求。
三、行政诉讼附带民事诉讼之适用条件与程序
（一）行政诉讼附带民事诉讼之适用条件
1、提起行政附带民事诉讼必须同时具备提起行政诉讼和民事诉讼的基本条件。即行政诉讼部分应当符合行政诉讼法第41条之规定，附带民事诉讼部分应当符合民事诉讼法第108条之规定。
2、附带民事诉讼必须由行政诉讼之原告或第三人提出，附带民事诉讼之被告必须为行政诉讼之第三人或原告。行政诉讼之原告或第三人以外之任何人均不能提出附带民事诉讼，并且亦不得对行政诉讼第三人和原告以外之人提起附带民事诉讼。
3、提起附带民事诉讼之案件属于行政诉讼附带民事诉讼之适用范围。亦即作为附带民事诉讼诉讼标的之民事争议与作为行政诉讼之行政争议应当具有事实上之关联性或法律上之关联性。不具有关联性之案件不能提起附带民事诉讼。
4、附带民事诉讼必须在行政诉讼之一审过程中提出，或在提起行政诉讼之同时提起附带民事诉讼。必要附带民事诉讼和具有事实上关联性之普通附带民事诉讼，为了避免对关联事实之重复审理和判断，应当在开庭之前提出附带民事诉讼。而仅具有法律上关联性之普通附带民事诉讼不具有事实上之关联，应当允许当事人在一审判决做出之前提出。
（二）行政诉讼附带民事诉讼之程序
一般而言，行政诉讼附带民事诉讼之行政诉讼部分主要适用行政诉讼之机理，附带民事诉讼部分适用民事诉讼之机理。但是，行政诉讼附带民事诉讼是一种介于行政诉讼和民事诉讼之间之诉讼类型。基于行政诉讼与民事诉讼在具体程序机理以及具体程序规定上之区别，在行政诉讼附带民事诉讼中，必然存在行政诉讼规定与民事诉讼规定之冲突。对此必须在诉讼效益与裁判正确之目标指导之下，对行政诉讼程序规定和民事诉讼程序规定加以协调。同时，行政诉讼附带民事诉讼是对行政争议与民事争议之一次性解决之程序，在具体程序上与单纯之行政诉讼或民事诉讼程序又有区别，因此，在具体之程序设计时应当对此做出特别之规定。考虑上述两个方面因素之影响，行政诉讼附带民事诉讼应当具有其独特之程序规定。
1、管辖。行政争议之受诉法院对附带民事争议应当具有管辖权，否则只能另行提起民事诉讼，而不能作为附带民事诉讼提出。必要附带民事诉讼因只能附带与行政诉讼提起，因此，实际上，必要附带民事诉讼之管辖法院与行政诉讼之管辖法院是一致的。
2、诉讼时效。民事争议之诉讼时效一般为2年，而行政争议之诉讼时效一般为3个月。行政诉讼附带民事诉讼之行政争议和民事争议应当分别符合各诉讼时效之规定。因为民事争议之诉讼时效长于行政争议之诉讼时效，在一般情况下，只要行政争议没有超过诉讼时效，民事争议亦不会超过诉讼时效。
3、证明责任。在行政诉讼附带民事诉讼中，行政争议和民事争议分别适用行政诉讼和民事诉讼证明责任之规定。并且，法院不得以庭审所查明之事实作为被诉具体行政行为合法之事实基础。
4、诉答程序。附带民事诉讼可以在行政诉讼开庭之前单独提起或与行政诉讼一并提起，法院应当审查起诉是否符合行政诉讼附带民事诉讼之适用条件。附带民事诉讼之诉状应当送达附带民事诉讼之被告；附带民事诉讼之被告应当进行答辩。
5、庭前准备程序。行政诉讼部分和附带民事诉讼部分之庭前准备可以合并进行，也可以分别进行。当事人应当在举证时限前向法院提交所有准备在开庭时提交之证据材料。
6、庭审程序。对于必要附带民事诉讼和具有事实上之关联性之行政诉讼附带民事诉讼，行政争议和民事争议应当一并进行审理，其意旨在于避免对同一事实问题做出重复之审理。对于仅具有法律上关联性之行政诉讼附带民事诉讼法院可以斟酌案件之情况根据诉讼效益之原则决定是否一并审理或分别审理。
7、判决。行政诉讼附带民事诉讼应当就行政争议与附带民事争议一并做出判决。一并判决有利于二审同一之审判组织对案件之全面审查，避免当事人因民事争议和行政争议分处于不同审级之诉累，并且也能避免生效判决之相互矛盾。
8、上诉。当事人就行政诉讼附带民事诉讼之行政争议部分和民事争议部分均提出上诉，则二审法院对行政诉讼附带民事诉讼之全案进行审理和判决。当事人就民事争议部分提起上诉，或对于必要附带民事诉讼和具有事实上关联性之普通附带民事诉讼仅就行政争议部分提出上诉，二审法院只就民事争议部分或行政争议部分进行审理并做出判决，当事人不得以二审判决对具有关联性之事实做出变更为由，对未上诉之行政争议部分或民事争议部分提起再审；对于具有法律上关联性之普通附带民事诉讼，当事人不服附带民事争议部分的，应当就行政诉讼附带民事诉讼之全案提起上诉。
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