本文刊于《广东律师》2006年第6期

农村土地权属争议问题浅析

【内容摘要】 近年来，由于国家的重视和支持，各种涉农的投资领域和建设规模不断扩大，土地价值、由土地派生的利益大幅提升，土地权属争议也随之越来越多。笔者接触较多此类案件，进行了粗浅的探析。农村土地权属争议有其自身的特点，形成原因很复杂，需要厘清认识，高度重视，及时确定权属，这对于规范土地市场秩序和维护社会稳定具有重要意义和作用。在此基础上，提出解决农村土地权属争议的思路与对策，重点把握解决农村土地权属争议的法律适用。

【关键词】 农村　土地　权属争议　对策

春秋时期管仲有言：地者，政之本也。

土地是人类赖以生存的物质基础，是万物之母。土地问题，关乎民生，涉乎民计，维乎民意。“拉美教训”就是很好的警示。拉美国家在经济发展过程中，城市化步伐非常之快，但却漠视农民的土地权，最终导致大量农民失去土地而成为流民，从而加剧了社会严重的贫富分化，使国家长期陷于飘摇动荡之中。我国是农业大国，人口中的80%是农民，农民世代耕作，辛勤劳动，离不开土地；改革开放二十多年来，我国农民的生产生活有了长足的进步，但其赖以生存和发展的根本，仍然离不开土地。近年来，各种涉农的投资领域和建设规模正在不断延伸和拓展，由土地派生的利益大幅升值，土地权属争议也随之越来越多。“全国每年发生约5万起土地权属争议”[①]； 2005年全国土地管理系统调处的土地权属争议案件就达2.47万件[②]；广东省土地管理系统2001至2003连续三年共受理土地权属争议8026宗[③]。笔者多年来身处山区小县执业，日常业务接触到大量的土地权属争议案件，感触之余作了粗浅的探析。

一、土地权属争议的含义

土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。它一般发生在个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间。权属争议的特征是，争议的土地权属不明确，土地所有权、使用权的归属处于不确定状态，争议双方都有各自的主张。调查处理土地权属争议，是指行政机关依法对因土地所有权、使用权归属而发生的争议，通过调查和调解工作，最后对土地权属作出处理决定。确定土地权属，简称确权，是指依法对土地所有权或使用权进行确认、登记的行为。

二、农村土地权属争议案件的主要特点

（一）涉及人员群体化的特性。农村土地权属争议，经常发生在村镇之间、村民小组之间，大部分涉及众多农户，为大多数村民所关注；农户之间的争议也往往举家出动，亲戚乡邻联动。经村委或镇的调处不能得到解决时一般都会上访。处理不慎，矛盾容易激化和升级，引发群体上访案件、群体治安案件。

（二）利益的隐蔽性和矛盾的突发性。土地权属争议案件，利益显现以后争执的激烈是其他案件无法比拟的。这些争议大多为村民内部矛盾、村民与村集体的矛盾，因碍于情面未点破或尚未点燃利益的“导火索”而暂时隐蔽起来，但随着时间的推移，矛盾越来越大，怨恨越积越深，最终对利益的追求会揭破人情的面纱而突然爆发。

（三）形成时间长，取证难度大。农村土地权属争议，多形成于体制下放时期的八十年代初，分地、登记、发证等事件和行为，有的还要追溯到人民公社或者五十年代的土地改革时期。因年代久远，填证不规范，书面证据保存不好，知情的人证缺失，现场勘查也难以取证。这在农村山林权属争议问题上表现得尤为突出。

（四）政府确定土地权属的前置性特点。我国土地管理法第16条、森林法第17条规定，土地权属争议由人民政府处理。这是法律对政府处理土地权属争议的授权性规定和职责性规定。政府作为行政机关，享有确定土地权属的法定职权，也承担着处理土地权属争议的法定职责。凡涉及土地确权问题，以政府先行处理为前提，只有对人民政府的处理决定不服的，才能向人民法院起诉。

（五）行政诉讼中必有第三人参加。与其他行政诉讼案件不同，因不服土地权属争议处理决定而进行行政诉讼时，除政府是被告以外，还存在双方或多方当事人之间的争议，不管哪方提起诉讼，都涉及第三人的利益，必须通知第三人参加。

三、农村土地权属争议的成因

土地纠纷越来越多，呈迅猛上升之势，究其原因，有着深刻的社会及历史背景：

（一）社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷增多的根本原因。 近年来，我国对农业、农村和农民问题重视度达到了历史上从未有过的水平，对农业发展的支持也是空前的。每年的“中央一号文件”最能说明问题。2004年着重让农民减负增收，从“两减免、三补贴”抓起，推动了城市资源施惠农村的历史转变；2005年立足于使农业强身健体，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力；2006年则是从推进新农村建设入手，强化对“三农”领域的全方位支持，更是以人为本地从乡风村容、社会文化事业以及民主管理等方面多管齐下，全面求解。三个 “中央一号文”， 从增加农民收入到提高农业综合生产能力，再到建设社会主义新农村，体现出中央对解决“三农”问题越来越清晰的思路，蕴含着中央对农业前所未有的支持和期待；其着眼点不仅在于解决农民的生计，更是统筹城乡经济社会发展的重大方略。正是在这种大环境下，我国的农业、农村也得到了很大发展，土地效益一路攀升。

（二）解放以后运动多、土地制度不稳定，是农村土地纠纷产生的历史性原因。我国建国以来，土地制度历经变化，一直处于不稳定状态。短短50余年，历经了农民土地所有制和土地集体所有制两大阶段，从建国伊始的土地改革运动，实现了中国农民梦寐以求的“耕者有其田”，从而确立了农民土地所有制；接下来是互助组运动，1953年开始初级合作社运动，农民以土地入股进行集体经营；1956年上升到高级合作社，取消了土地入股分红，剥夺了农民的土地所有权；六十年代在全国确立了人民公社制度，导致了农村土地产权关系大混乱。直到改革开放，施行家庭联产承包责任制，采取土地所有权和经营权分离的制度，成为了中国农村土地产权制度演变过程中的一个重要里程碑，实现了“集体所有、农户经营”。但是因为 “政农不分”的中国特色，实施过程中农民的自主经营权受到严重限制，在土地分配上也缺乏规范的程序，且经常对土地进行调整。历史的原因造成了我国农村土地现状的混乱局面。　
　　（三）法律和政策不连贯，衔接不协调，是农村土地纠纷产生的法制性原因。从1950年《土地改革法》，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（俗称《六十条》），到1982年《国家建设征用土地条例》《村镇建房用地管理条例》；从1987年《土地管理法》实施，到1995年发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》。这期间的1983年1月中共中央出台了《关于当前农村经济政策的若干问题》，此后的2003年3月《农村土地承包法》实施。我国对农村土地权属争议和农业土地承包经营中产生纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重，直到目前主要依靠法律调整的历程。我国多年来农村土地政策不稳定，几经沧桑，而土地不能随着人们观念的转变而随意改变，法律、政策的多变性和灵活性与土地变动缓慢的过程性、滞后性产生矛盾；其中的各个阶段必然存在难以从时间、空间、地域、法律适用、具体操作方面的有效衔接和连贯，也就不能及时地调处、确权和规范登记，埋藏着农村土地权属纠纷的大量隐患。

（四）土地登记不规范、发包程序不合法，以及地方政府职能错位是纠纷产生的体制性原因。我们在办案过程中发现，相当的农村土地权属争议，来源于土地登记不规范，农村土地发包程序太随意造成的。改革开放初期，几乎所有的土地登记都是县级政府盖好公章，再拿到村镇填写、发放，许多村民、集体甚至从来就没有土地登记凭证，土地登记凭证在农户、村镇、县级档案馆三级保管机制落实不力。在土地发包程序方面，违反民主议定原则的现象很普遍，几乎没有按《农村土地承包法》规定的原则和程序办理承包，严格来讲这些土地承包合同都是违法的。政府职能错位的情形，在社会转型时期主要表现在：⑴行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，越权干涉、处理农村的具体承包事宜，甚至违法行政侵害农民的土地利益；⑵工作不到位，缺乏必要的村镇干部行政规范指导，造成农村土地承包合同的订立和履行以及土地证书的发放和管理中不必要的失误；⑶依法行政的观念未转变，法律意识不够，服务意识不强。

（五）对土地的不同类型的投入和补贴，推动了农民利益分化，是土地权属纠纷产生的结构性原因。随着农村经济体制改革的不断深入，国家、政府和其他投资主体为调动农民的积极性，逐步加大对农业的各项投资建设或补贴，涉农政策也逐渐向着农民利益倾斜。比如生态公益林补偿、建农林渔业种植（养）基地、招商引资承包荒山荒地采矿建厂，以及征地、拆迁、移民、“易地开发”等等。因此在相当长的时间内，农村土地的增值成为必然，而我国人地矛盾十分突出，因利益驱动产生土地权属争议就有其不可避免的结构性因素。　　　

（六）基层组织涣散及其社会控制力弱化是农村土地纠纷产生的社会性原因。市场经济的逐步建立，社会的快速转型，使得农村的人情社会也逐渐走向理性社会，由对人的依赖趋向了对物的依归，人们的组织认同感、归属感逐渐淡化。乡村组织团队涣散，自律不严，民主法制意识淡薄，损害群众利益的行为经常发生，对群众的号召力、凝聚力和说服力大打折扣，其社会控制力明显弱化。从日常接待的群众反映来看，所有涉农的各种投入和补贴中，无论在程序上，还是实体利益补偿方面，均不同程度存在损害农民利益的现象。群众的利益一旦受到损害，基层组织难以解决或无法解决后，寻求法律解决已成为人们的普遍选择。
　 （七）农民地产意识的提高和法制观念的转变，是土地纠纷产生的思想性原因。我国人多地广，土地类型复杂，荒山荒地较多，土地现状形式多样。随着人口增长、土地的减少、经济的发展，各种投资主体对土地的投资增多、投入加大，荒山荒地、闲置空地被逐渐开垦种植、开发经营，更多的是被征收征用，土地收益和利用价值明显升高。因疏于管理、随意发包造成土地利用管理混乱的现象，伴随着社会进步和普法工作的开展，农民土地与地产的主人翁意识、法制观念、自我维权觉悟大大提高，各方出于保全利益的现实需求，日益对立，产生的矛盾越来越大。干部群众重新审视，对土地收益有了更加深刻的认识。这种情况下，土地现状与法律界定、合同约束、权利凭证保障相脱节，致使农村土地权属争议频繁发生。

四、及时确认农村土地权属的意义和作用

中国五千年文明，从某种意义上说就是围绕土地权利展开的砍斫杀伐史。翻开《资治通鉴》，这样的杀伐记载比比皆是。因此，历朝历代都很重视土地产权活动。孟子曰：“夫仁政必自经界始。”讲的就是要实行仁政，就必须重视土地调查和土地确权登记。[④]

（一）新时期必须高度重视土地产权管理

土地市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，明晰、稳定的土地产权是土地市场的基石，是土地市场健康发展的保障，是社会主义市场经济体制法制化、稳定化的需要。随着我国市场经济的逐步建立和完善，土地的价值属性越来越凸显，土地的权利意识越来越强烈，要求依法明确土地产权的愿望越来越迫切。土地产权管理主要包括土地确权、土地权属争议调处、土地产权制度研究等内容。要改变过去只重视土地的资源属性和使用管理，而忽略土地的资产属性和产权管理的片面的计划观念与做法。土地权属争议一方面影响了权利人正常地行使其土地所有权、使用权，另一方面也给地方经济社会发展造成了一些不稳定的因素。因此，必须高度重视土地产权管理工作。

    （二）及时确认土地权属的重要意义及其作用

    1、及时确认土地权属，是保护土地权利人合法权益的根本环节。近年来，各地不同程度存在非法侵占集体土地搞建设、侵吞农民征地补偿费等损害农民利益的现象，归根结底就是农村土地所有权、使用权确认登记工作不到位，农民的集体土地所有权主体资格还没有在法律上得到确认。发生土地权属争议后，土地权利人往往不能有效地利用土地，开发商也不敢投资搞开发，权利人也不能将土地使用权作为资产进行抵押贷款，土地权益受到很大影响。土地确权是一项政府行为，权属一经确定，其结果具有法定性和权威性，便受到法律保护，可以对抗各种不法侵害。只有依法、及时、公正地处理土地权属争议，明确土地的权利主体，才能使之真正享有土地的使用利益和价值利益，才能放心大胆地在自己的土地上增加投入搞生产、搞建设。

    2、及时确认土地权属，是维护地方社会稳定，促进经济社会发展的重要条件。及时开展土地确权登记，依法调处土地权属争议，能够有效地维护地方社会稳定。资料显示，1994年到1998年，甘肃省共发生各类土地权属纠纷1．48万件，占群众上访总数的42％。在全面开展农村土地确权登记工作后，由于明确了集体土地所有权主体，划清了各个集体的土地权属界线，甘肃全省土地争议案件从1998年之前每年约3350件，下降到2000年的1855件，降幅约为45％，群众上访也减少到每年只有几件。[⑤]

3、及时确认土地权属，是规范土地市场秩序的重要保障。土地产权明晰了，方能进行土地交易，实现土地权利抵押，避免土地市场出现混乱。市场经济是法制经济，只有通过法律手段加强土地产权管理，准确界定土地产权归属，明确土地权利人的权利义务，才能改变依靠行政命令治理整顿土地市场秩序的做法，才能培养成熟的土地市场主体，形成土地市场自我调节机制，并从根本上规范土地市场秩序。

五、解决农村土地权属争议的对策

（一）加强对村干部及农民的法制宣传教育。旨在进一步提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，特别是土地管理意识，规范农村土地的发包、转包、流转、抵押等法律行为。

（二）政府详查土地，明确土地权属。目前未明确权属、未登记发证、存在大大小小权属争议的情况相当普遍。这是潜在的不稳定因素，随时都会爆发各种纷争。趁土地权证重新换发的大好时机，政府应对辖区土地现状进行普查摸底，掌握情况，规范土地承包经营行为，尽快调处争议，进一步明确地界与权属，鼓励申请或主动予以登记发证。从源头上预防纠纷、于萌芽中消除隐患。

（三）多举并重，丰富纠纷解决机制。土地纠纷解决方式有调解、确权和诉讼，农村土地承包合同纠纷中还有仲裁方式。调解作为其中的一种，应大力加强和进一步提倡，它可以融入各种纠纷解决机制，贯穿于各个阶段各个环节之中。还有一种少为人重视的方式，虽不属于纠纷解决机制，但其效果不能低估，那就是接待咨询。司法机关、政府及其部门、以及我们法律服务机构，不论是在日常工作还是具体办案过程中，都在经常接受农民群众的相关咨询。依法、客观、准确地提供法律与政策咨询服务，对于及时化解矛盾消除隐患有时也可以收到预想不到的效果。

（四）着重强化县镇两级政府从事土地权属争议确权工作的人员、机构与制度建设。调处土地权属争议是人民政府的法定职权和法定职责。笔者手头正在办理数宗此类案件，发现政府办案人员对依法行政和“法定职责”的认识相差甚远，不懂法不懂程序无从操作，甚至还会犯受理不受理、要不要作出决定、须不须说明理由的常识性错误。县镇两级人民政府承办此类行政案件最多，与村民集体和农民群众接触较为直接而频繁，严格程序、依法行政、及时调处、准确确权，对于捍卫法律和政府的权威、维护稳定、密切党群关系至关重要。强化县镇两级政府及其农业、林业、土地管理部门具体经办土地确权行政案件机构、人员的制度建设和法律学习、业务培训刻不容缓。

（五）把握解决农村土地权属争议的法律适用　

1、实体规范的适用

第一，土地权利规范分布广泛。由于长期计划经济体制的影响，加上民法体系不完整，我国对土地的管理，一直偏重于行政管理，导致土地权利制度建设非常薄弱，到现在仍没有一部专门的土地权利法。有关土地权利的规定，散见于宪法、民法通则、土地管理法、森林法、农村土地承包法、草原法、渔业法、担保法以及相关法规、规章、规范性文件之中。土地权利称谓不统一、主体不明确、内容不清晰、规定不系统，使得土地确权工作缺乏明确、可操作的依据可供适用。

第二，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）是目前土地确权方面的专门规范。1995年原国家土地管理局发布，此前为1989年《关于确定土地权属问题的若干意见》。她对及时、公平、公正地处理土地权属争议，依法开展土地确权登记工作，起到了重要作用。但是，现在也已不能适应新时期土地产权管理、权属争议处理和经济社会发展的需要了，仍在与民事物权立法相协调作进一步的拟议修改之中。

第三，《若干规定》具体适用中的热点难点。在具体适用时，时间跨度大、政策性强、准确理解与把握最难的，当属人民公社时期被“征用”及至后来被其他单位长期使用的原农民集体土地，是属于国家所有还是属于集体所有的问题。笔者在接触此类案件时遇得较多、各地农民群众向媒体投诉、咨询也特别多的恰恰就是这部分权属争议。笔者认为，人民公社化时期农村集体土地被其他单位强行使用的现象全国各地很普遍，情况复杂，原因各异，应当坚持尊重历史，照顾现实，有利生产、促进社会稳定的原则来处理这部分土地权属争议；着重理解并把握《若干规定》第16条和第23条的具体条款，抓住1962年9月《六十条》颁布的时间作主线，并分别以1982年5月《国家建设征用土地条例》、1982年2月《村镇建房用地管理条例》，以及1987年1月《土地管理法》施行时间为分界点划分各个时间段。分两种情况：第一种是被全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的（含合作化之前个人土地），原则上属于国家所有；第二种情况，被乡（镇）或村办企事业单位使用的，原则上属于集体所有。具体如下表：

   　2、程序规定的适用

第一，处理土地权属争议的程序性规范。国土资源部2003年《土地权属争议调查处理办法》（前身为《土地权属争议处理暂行办法》），原国家林业部1996年10月《林木林地权属争议处理办法》，我省地方法规《广东省土地权属纠纷处理条例》1995年11月1日起施行。是处理土地权属争议的程序规范。

第二，处理土地权属争议的管辖。土地的社会主义公有制决定了政府对土地权属争议的专属管辖权，土地管理法对此作了具体规定。上述部颁规章还进行了职能分工，规定县级以上政府相应职能部门负责调查和调解工作，但不能以自己的名义确权，而只能报同级人民政府作出处理决定。

第三，不服人民政府作出的确权决定，是否必经行政复议的救济问题。行政复议和行政诉讼是解决行政争议的主要途径和两种不同的法律制度，二者不能同时运作。我国相关法律法规规定当事人可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼[⑥]。可见是以当事人自由选择为原则的。但也有例外，行政复议法第30条第一款就规定了必经复议程序的前置情形[⑦]。最高人民法院对此作了专门的解释，只有当政府的确权决定侵犯“已经依法取得”的“自然资源”权属时，复议才是诉讼的必经程序。[⑧]

　　第四，人民政府土地确权决定的执行。《土地权属争议调查处理办法》第31条规定，人民政府作出的处理决定生效后是土地登记的依据。但当事人不执行的现象很多，实践中许多当事另一方常常无所适从，前来咨询时纷纷以民事侵权为由要求起诉。为此，最高人民法院明确批复不应以民事侵权案向法院起诉，可向政府申请执行[⑨]。那么政府不执行也未申请执行时又该怎么办？可依据《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第90条规定由“权利人”在90日内申请人民法院强制执行[⑩]。这里要特别注意申请执行期限，该解释第88条规定政府申请执行的180日期限届满而未申请执行时，权利人申请执行的期限为180日其后的90日。[11]

　　农村土地权属争议，因权利归属不确定，蕴含着重大的利益纷争和民间矛盾。我们应该清醒地认识到，农村土地权属争议形成原因很复杂，有其自身的特点；处理这类纠纷时，应当严格程序，依法行政，充分把握政策和法律依据的适用。在建设社会主义和谐新农村的今天，及时解决农村土地权属争议，对于盘活利用土地资产，促进经济社会发展，维护农村稳定，进一步完善社会主义市场经济，具有重要而深远的现实意义。　

参考文献、资料

1、          我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》《森林法》《农村土地承包法》《担保法》《行政诉讼法》《行政复议法》，《确定土地所有权和使用权若干规定》《土地权属争议调查处理办法》《林木林地权属争议处理办法》《广东省土地权属纠纷处理条例》，及有关的司法解释、规范性文件。

2、          《农村人民公社工作条例修正草案》（《六十条》）、《国家建设征用土地条例》《村镇建房用地管理条例》。

3、          《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(2004年中央一号文）、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（2005年中央一号文）、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2006年中央一号文）。

4、          2003年国土资源部地籍司司长樊志全答记者问。

5、          胡红兵副厅长在全省地籍管理工作会议上的讲话。

6、          2005年全国国土资源厅局长会议上的工作报告。