对农民工法律援助异地协作案件的几点思考

　　近几年来，农民工问题成为各级党委、政府关心的一个重点问题，也是全社会关注的热点问题。自国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》后，农民工法律援助工作掀起了一个高潮。从近几年的实践来看，跨区域农民工法律援助案件占有一定的比重，但目前，全国还尚没有从立法层面上指导异地法律援助机构之间协作办案的法律、规章，仅是区域内各地法律援助机构根据需要自发鉴订“协作公约”之类的约定，由于“公约”不具有权威性，且一些“公约”原则性强，可操作性弱，因此在实践中遇到一定的难度，凸现了一些问题，本文主要从我省在实践泛珠三角十省、区签订的《省际间农民工法律援助合作协议》中做出一些思考和探索，与各位同行探讨。

　　一、对办理农民工异地协作案件补贴支付机制的思考

　　协作案件是由两个或两个以上的法律援助机构共同协作完成，各机构根据方便承担办理各个法律援助事项，因此，办案补贴承担机构、支付方式、支付比例很大程度上影响协作各方的积极性，从而影响整个案件的质量。笔者对办理协作案件通用的几种办案补贴支付模式进行了比较研究。

　　（一）由具有管辖权的法律援助机构全部承担的模式。即由审理案件的人民法院或仲裁机构所在地的法律援助机构承担案件整个过程的全部费用。这也是我国其他一些“协作公约”中常用的补贴支付模式。如泛珠三角《省际农民工法律援助协议》中第十一条中提到“因协助调查取证发生的实际费用由委托方向受托方支付。”委托方往往就是案件受理地的法律援助机构即审理案件的人民法院和仲裁机构所在地的法律援助机构。这种支付最大的优点是能调动受托方协作的积极性，但这一制度在实践中也遇到许多阻碍，如在一些农民工相对集中地区的法律援助机构由于异地协作的案件较多，加之法律援助机构经费较为紧张，难以承受异地协作所需费用，难免出现推委、拖拉现象。其次，因为委托方无法判断受托方办案工作量，支付受托方办案补贴多少也是实践中的一个难题。再次，以受托方所在地区规定的办案标准支付还是以委托方标准支付也存在争议。假设委托方是办案补贴相对较低的西部地区，受托方为标准较高的东部地区，如果以委托方所在地规定的标准支付，那么就会影响受托方的工作积极性，而以受托方所在地的办案标准支付，那么对本来经费就相对紧张的西部地区来讲，无疑难以承担这笔费用。

　　（二）协作法律援助机构协商模式。即参与协作的两个或两个以上的法律援助机构在自愿的基础上达成办案补贴支付协议。这种支付模式在一些“公约”中也出现过。其最大的优点是双方在平等自愿的基础上协商后开展协作，兼顾协作各方的利益，有利于调动各方协作积极性。但是，在实践中也存在一些弊端，如在协商一些办案费用高的疑难、复杂案件协作时，达成协商需要一定的时间，会影响办案效率，最终损害的是当事人的利益。其次，如果每个案件都需要协商的话，无疑会对异地农民工法律援助案件发生率较高的沿海城市法律援助机构增加工作量。再次，由于这种模式是建立在自愿的基础上，协商的成功率取决于各方的主观态度，对因经费紧张或异地协作案件发生率高的地方法律援助机构就往往推辞，最终导致协商不成功。

　　（三）各协作机构承担各自协作事项所支付的补贴。参与协作的各法律援助机构根据各自承担的工作量以当地办案补贴标准支付承办人员办案补贴。这种模式既可以克服第一种模式由于地区办案补贴标准差异所带来的问题，又可以克服第二种模式因协商所带来更多烦琐的工作量，还可以均衡各协作机构所承担的费用。从“法律援助是政府的责任”来看，农民工输入地和输出地所在政府都有义务为其提供法律援助，从这个角度来说这种模式还具有合法合理性，具有合法性。从当地的利益来考虑，对输入地来说，可以维护社会稳定，而对输出地来讲，也可以为维护当地老百姓的利益，各自承担各自的办案补贴是合理的。但是当遇到一些案件不仅需要农民工输出地和输入地所在的法律援助机构参与协作，还需要第三地机构参与一些协作事项，那么第三地的法律援助机构是否有义务承担办案补贴？如没有义务承担那又该由谁承担？《法律援助条例》第二十四条第二款指出“法律援助机构收到前款规定的结案材料后，应当向受指派办理法律援助案件的律师或接受安排办理法律援助案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴。”笔者认为应该由委托方承担。

　　通过比较以上三种办案补贴支付模式，笔者认为第三种支付模式更具有合理性、合法性和操作性。

　　二、对协作过程中两个时限的思考

　　协作一方法律援助机构出具《法律援助委托函》要求当事人户籍所在地或长期居住地的法律援助机构和其他所需协作的法律援助机构代为调查取证等事项，受托方从同意接受所指派办理的事项到办理结果反馈给委托方的过程称为协作过程。不难看出，有两个环节必须加以时间限制，一个是自接到《法律援助委托函》到是否给予协作答复的时间必须限定。另外是受托方自同意答复协作到所办事项结果反馈给委托方所需的时间必须限定。

　　在《省际农民工法律援助合作协议》等异地协作公约中尚未出现对上述的前一个时间作出表述和限定，如果受托的法律援助机构没有在一定的时期内答复是否给予协作的决定，就可能出现导致超出诉讼时效或其他情况从而损害当事人利益的情形。因此对这个时间加以限制不但有利于当事人，也可以督促受托方对异地协作案件的重视。那么这个时间限定多长为最佳？必须综合考虑案件诉讼时效及各省（自治区、市）《法律援助条例》规定相关时限等，笔者在这里不作深入的探讨。关于上述的第二个时间在一些公约中作出了规定，如泛珠三角《省际农民工法律援助合作协议》规定“需要其他签约省、自治区的法律援助协助调查或核实申请人的经济收入状况，家庭经济状况等详细情况，可向有关省、自治区法律援助机构出具《协助调查取证函》……有关省、自治区的法律援助机构收到函件后，应予以协助，并在10个工作日内函告调查结果，”这个时间限定要综合平时办案的速度、案情复杂程度等因素来确定。

　　三、对协作主体的思考

　　异地法律援助案件协作的主体是法律援助机构，而不是具体办理协作案件的律师或基层法律服务工作者，对需要协作的案件，应当由法律援助机构之间进行联系。但协作各方的主体怎样确定？目前存在两种意见，一种是提倡协作主体的灵活多样，即不管是同级或不同级法律援助机构都可以协作。另一种是同级法律援助机构的合作。前者的优点在于灵活快捷，但也给较高级别的法律援助机构带来繁重的工作量，因为级别相对高的法律援助机构人员素质、办案设施、调动资源能力、可靠度相对强于下级机构，如果提倡协作主体灵活多样的话，委托方往往会选择省级机构作为协作对象，这就对省级法律援助机构增添的巨大工作量，比如我省2007年办理异地协作案件为51件，如果由省级机构协作的话，需要花费很大的人力、财力。因此笔者提倡同级机构协作，协作机构再到省级法律援助机构进行备案。

　　其次，乡（镇、街道）法律援助工作站是否可以列为协作主体？笔者认为乡（镇、街道）法律援助工作站不具有协作主体资格，主要因为乡（镇、街道）法律援助工作站是大多是依托司法所建立的，不具有法人资格的法律援助机构。

　　关于办理法律援助异地协作案件的讨论是一个新兴的课题，目前法律援助异地协作机制还存在许多问题需要各位同仁去探索，比如案件的受理范围、协作机构因过失而导致损害当事人利益的责任承担、协作的文书格式，等等。本文仅从几个小的问题作出一些思考，观点不一定正确，旨在抛砖引玉，和大家一起探讨。