周宏俊
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周宏俊律师亲办案例
“城中村”如何改造？
来源：周宏俊律师
发布时间：2007-04-05
浏览量:1235
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“城中村”如何改造？ |
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2004年 09月19日 |
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城市化初期，城市更多地表现为城市在人口与面积上的机械扩张，于是我国就出现了\\\"城中村\\\"问题。伴随着城市这种外延式扩张的深入，对虽已经纳入城市地区，但内在城市素质仍然不足的地区实施内涵式城市化便被自然地提到议事日程，其中\\\"城中村\\\"现象就是城市化进程中的长期性主题之一。
\\\"城中村\\\"是我国城市化进程中存在的普遍现象。我国已经进入城市化的加速期，在城市规划方面表现为人口增长与面积的扩张，由于城市扩张速度之快，大量地区仍然保留和实行农村集体所有制，仍然实行这种体制的农村社区被城市建设用地所包围，形成城、乡并存的二元结构，成为\\\"都市里的村庄\\\"。
以经济发展迅速的珠江三角洲、长江三角洲众多的\\\"城中村\\\"为例，被城市用地所包围的村庄随着城市的扩展，从上世纪80年代到90年代，在经济上由以农业为主转变到以非农业为主，经济收益增长以第三产业与土地收益最快；在空间上由城乡分明向城市用地楔入农村用地、城村用地双向扩展到城村用地相互交错、边界模糊；在村的聚落特征上由传统的农村居民点向城市转型成为\\\"城中村\\\"。虽然\\\"城中村\\\"仍然实行农村所有制体制，而实际上\\\"城中村\\\"已成为城市的一部分，因此，从城市长远发展角度来说，改造\\\"城中村\\\"是城市化进程中提出的迫切要求。
\\\"城中村\\\"改造的一个重要问题，是解决好转制之后的农村产业及原农民就业问题，需要大量的资金投入，众多的社会问题急需解决，如有不慎，易导致连带的问题，造成不良的影响，延缓\\\"城中村\\\"的改造进程。
目前在城市扩张过程中，\\\"只占地，不管人\\\"，使城中村社区仍停留在松散落后的传统农村状态，没有同步实现人的城市化。为此，必须改革城市土地、人口与规划的管理体制，走城市主导型的城郊农村城市化道路。建议将村镇改制与城市扩张结合起来，做到既征地又管人，使就业居住性质与户口性质同步转变。
\\\"城中村\\\"问题的核心是农民失去土地以后无以为业，对此，政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将城中村所属企业及土地、村屋等不动产折合成股份，使城中村农民彻底脱离土地，成为集团公司股东。一方面，政府对这类公司提供优惠税收与财政政策，另一方面，集团公司具有经济与社会双重职能，经济职能是经营城中村继承的企业、物业，社会职能是设法改变城中村传统社会形态，促进社区城市化。或许有人会问，农民失去了耕地，再失去栖身的城中村将何以为生？其实，城市征用农村土地所付出的代价已可以为村民提供更好的教育机会和生活机会，村民完全有条件凭自己的劳动加入到千百万城市产业大军中去。如果靠\\\"食利\\\"为生或将土地征用补偿费用于消费挥霍，再多的补偿也不够。
\\\"城中村\\\"土地未能及时收归国有，宅基地制度的存在乃是造成各级政府部门对\\\"城中村\\\"管不了、治不好的根本原因。 我国法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会等集体经济组织经营管理，使土地所有权主体不够明确，既会产生所有权主体多元化，又会导致真正的所有者主体缺位；这种土地所有权主体的不确定和土地使用产权的不明确，兼之历史的原因和法制、社会保障体系的不完善，村民将自己拥有土地使用权的宅基地视为养生活命的资本，想方设法地以此获取最大的经济利益，每任\\\"集体\\\"也热衷于把土地投入到短期见效的项目上去，这些必然会导致\\\"城中村\\\"中建设的无序化。
\\\"城中村\\\"及其城市无序化增长现象正在对周围环境造成越来越大的\\\"负外部效果\\\"。根据科斯定律，从根本上克服城市建设混乱应从根治造成混乱的原因入手，而造成这种外部效果的原因在于产权不清。
我们就改造\\\"城中村\\\"提出的十六字总体建议是：\\\"产权明晰、区划控制、加强法治、经营城市\\\"。必须提出的是每个城市本身的社会经济发展水平、历史、地理、文化与风俗习惯的差异，具体实施方法一定有所不同。在沿海经济发达地区采用的土地使用权入股，分股不分田，使土地使用权股份化、集体化、市场化的农村及城中村的改制方法，能较好地促进土地所有权、使用权、经营权三权分离，有效地配置土地资源，提高经济效益。但在中西部地区，土地使用权的股份制就不一定能实施，而使土地承包权流动，允许土地置换的方式则较为可行。(李忆冰 崔海洋／文） |
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