劳动争议处理程序的重建

摘要：一般的民事纠纷当事人可以直接诉之法院，请求法院保护自己的合法权益。而对于发生的劳动争议，当事人必须向当地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的才可以向人民法院提起诉讼。人们不禁要问为什么劳动争议处理要设置这样一个仲裁前置呢？从《劳动法》颁布以来众多的事实已经暴露出劳动争议处理仲裁前置的种种弊端。虽然2008年5月1日施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》有限的终局裁决制度，但是仍仅限于追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金以及因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。对劳动者保护的范围还远远不够。本文通过对仲裁前置弊端的分析，希望能够在立法层面取消劳动争议处理仲裁前置程序并重建劳动争议处理程序的暂新制度。
　　关键词：劳动争议 仲裁前置 裁审分离 劳动法庭动争

引言：劳动争议又称劳动纠纷，在国外也称劳资纠纷或劳资争议。劳动争议是指劳动法律关系当事人之间关于劳动权利、劳动义务的争执。劳动法律关系当事人因劳动权利义务受到侵犯和发生争执，依照劳动法规定的程序提请解决劳动争议以保护其合法权益是我国劳动法的一项基本原则。在我国，根据现行的法律法规，对于发生的劳动争议实行“协商、调解、仲裁、诉讼”的处理机制，法律界普遍将其概括为“一调一裁两审”处理机制，即发生的劳动争议处理要经过调解、仲裁和诉讼三道程序。协商和调解程序是非必经程序，诉讼是保护劳动争议当事人合法权益的最终程序，而劳动仲裁是当事人向人民法院提起诉讼的必经程序，并且还是法定的前置程序。当事人只有先向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的才可以向人民法院提起诉讼，由人民法院民事庭依民事诉讼程序进行审理。劳动争议处理的“仲裁前置”原则从《劳动法》实施以来，在大量的劳动争议案件处理中已暴露了它处理体制繁杂期限冗长造成司法资源浪费、没能体现当事人的“意思自治”愿望和仲裁自愿原则、同人民法院民事审判整体工作不相符合、弱化了仲裁程序高效率的职能等弊端。笔者通过对“仲裁前置”弊端的分析和探讨，目的是能够引起立法和司法机关的重视，并呼吁构建新的劳动争议处理制度，改变“仲裁前置、一裁两审” 繁琐的处理机制。实行“裁审分立、各自终局”的机制，明确劳动仲裁的法律地位和权威性，充分发挥劳动仲裁的作用，人民法院设立独立的劳动法庭，从而灵活、快捷、公正有效地解决劳动争议，维护劳动争议双方的合法权益，促进社会的和谐稳定。

一、 劳动仲裁在我国现行的劳动争议处理制度中的现状和法律地位。
在我国，发生的一般民事纠纷当事人可以直接诉诸人民法院，请求人民法院保护自己的合法权益。而对于发生的劳动争议的处理，根据《中华人民共和国劳动法》、国务院《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》、最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》等法律法规的表述和解释，我国的劳动争议实行“协商、调解、仲裁、诉讼”的处理机制。但从劳动争议处理实践过程和结果看，我国的法律界普遍将现有的劳动争议处理制度概括为“一调一裁两审”的处理机制，即是说发生劳动争议处理要经过调解、仲裁和诉讼三道程序，属于单轨制处理方式。协商和调解程序是非必经程序。人民法院是劳动争议处理的最终机关并且是最终司法机构，诉讼程序是保护劳动争议当事人合法权益的最终程序，人民法院对劳动争议案件实行两审终审制，其判决具有最终法律效力。从最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第六条：“人民法院受理劳动争议案件后，当事人增加诉讼请求的，如该诉讼请求与诉争的劳动争议具有不可分性，应当合并审理；如属独立的劳动争议，应当告知当事人向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”和第七条：“劳动争议仲裁委员会仲裁的事项不属于人民法院受理的案件范围，当事人不服，依法向人民法院起诉的，裁定不予受理或者驳回起诉。”看，我国的劳动争议仲裁具有强制性，劳动争议仲裁程序是诉讼的必经程序，即劳动争议当事人要想向人民法院提起诉讼就必须先向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，当事人对劳动争议仲裁委员会仲裁裁决不服的，当事人自收到裁决书之日起十五日内才可以向人民法院提起诉讼，人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》由民事庭依民事诉讼程序进行审理，换句话说，我国的劳动争议仲裁是劳动争议当事人向人民法院提起诉讼的法定前置程序。这也表明了劳动仲裁制度是我国现行的劳动争议处理制度的核心。如果劳动争议当事人没有先向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，超越劳动仲裁程序直接向人民法院提起诉讼，人民法院也不予受理。同时，如对劳动争议仲裁委员会的仲裁裁决，在法定的诉讼期限内当事人不向人民法院提起诉讼，仲裁裁决即当然发生法律效力，如果劳动争议当事人一方不履行仲裁裁决的内容，当事人另一方可以向人民法院申请强制执行，仲裁文书的执行权由人民法院行使。

二、“仲裁前置”程序存在的弊端

劳动争议仲裁的宗旨在于依法、及时、公正地处理劳动争议，维护劳动争议当事人的合法权益，促进劳动关系和谐，提高劳动效率，达到社会和谐稳定。而从《中华人民共和国劳动法》实施以来大量的劳动争议处理实践上来看，现行的劳动争议处理“仲裁前置”原则存在着种种弊端，在某种情况下甚至成为劳动者维权的一道门槛。笔者认为，其弊端有以下方面：弱化了仲裁程序高效率的职能； 与程序正义和效益的原则相悖；不利于当事人合法权益的保护；与人民法院民事审判整体工作不相符合，同时造成了司法资源的浪费；具有明显的计划经济特征，没有体现出仲裁自愿的要求；缺乏法律依据。
　　（一）劳动争议仲裁的裁决效力一次不能终局，弱化了仲裁程序高效率的职能，不利于劳动仲裁机构积极主动性的发挥。
法律之所以将劳动争议仲裁作为劳动争议诉讼的前置程序，本意就是为了发挥劳动争议仲裁方式灵活、快捷的优势，使大量的劳动争议通过仲裁得到及时解决，同时也减轻法院的工作负但。但按照“仲裁前置”原则，仲裁要服从审判，在处理劳动争议的整个过程中，仲裁反而处于调解、仲裁、诉讼程序之中间环节的弱势地位，劳动争议仲裁裁决一次不能终局使劳动仲裁完全背离了仲裁的概念极其属性特征，也就是说第三人对争议事项所做的公断为公而不断，然后又把争议交给法院，由法院最终来断。这种劳动争议处理体制上固有的弊端不仅丧失了仲裁快捷的特征，反而会导致仲裁机构不负责任只为履行程序，一裁了事的做法，甚至导致裁决错的继续错、反复错，这样极不利于劳动仲裁机构积极主动性的发挥。据《中国劳动保障报》载：2003年底，全国各级劳动争议仲裁机构立案处理的劳动争议达22.6万件，比2002年上涨22.8%，是1987年恢复劳动仲裁工作时的40倍。另一方面，全国的劳动仲裁机构都在进一步缩小，现在全国仅有专职仲裁员0.7万人，比1997年减少了22%。全国仲裁机构和仲裁员的缩减，这也从另一个侧面说明了劳动争议仲裁实际上的弱势地位。
（二）“仲裁前置”程序在客观上造成了一套体制繁杂、处理期限冗长的劳动争议处理程序，违背了程序正义原则。
程序正义的核心不仅是要实现实质结果公正、实现形式公正、必须充分维护当事人的合法权利，而且还要体现出效率最大化和效益最优化。仲裁程序前置在客观上造成了一套体制繁杂、处理期限冗长的劳动争议处理程序。按照现有劳动争议处理制度，劳动仲裁之前有协商和单位调解，对仲裁裁决不服，还可以向人民法院起诉，对一审判决不服，仍可向上级法院上诉，这种顺序式单轨制的处理程序，用尽了所有的争议解决手段。而且设置机构多，程序之间存在着相互衔接关系，案件从一个机构转移到另一个机构，尤其是仲裁阶段不能跨越，致使处理周期长，重复劳动多，纠纷得不到及时解决，费时两到三年是常有的事，这绝不符合劳动争议处理要体现及时处理原则。别的不说，就以我亲身经历的一次在我单位与某职工因劳动合同关系发生的一起劳动争议案，从2000年3月起到2005年5月止历经双方协商、调解、仲裁、一审、二审、省高院申诉再终审，时间竟达五年零两个月，而人民法院终审结果与仲裁裁决结果完全一致，劳动者一方当事人没能达到自己所想得到的要求，在徒增诉讼成本外，反而长期因“诉”累而重病，单位也不堪重负，由此可见“仲裁前置”带来的结果显然与程序正义要求相去甚远。
（三）仲裁阶段的不可逾越使劳动争议当事人的诉讼权利得不到合理保护，从而不利于社会的和谐稳定。
因为我国劳动仲裁部门是依据《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》用列举的方式制定的受案范围，所以，凡不在上述两个法律文件划定范围之内的，劳动仲裁机构不予受理。而劳动仲裁机构不予受理的结果是，该项争议不能进仲裁，不能进入仲裁的后果就是不能进入诉讼。劳动争议当事人的诉讼权利只有在劳动仲裁机构对劳动争议在程序上受理并作出实体裁决后才能取得，诉权的行使须以仲裁机构对争议案件的审结为前提。而人民法院受理劳动争议案件的标准，不是别的，只是是否经过了劳动仲裁。因此，在现行的“仲裁前置”原则下，劳动争议当事人的诉讼权利受到了不合理限制。《中华人民共和国劳动法》本身就欠缺劳动争议仲裁机构管辖权运作的必要保障性规定，从而导致了现实中在仲裁机构怠于行使管辖权的情况下，劳动争议案件当事人面临告诉无门而维权不能的尴尬境地。更何况如果出现仲裁机构由于主客观因素作出不予受理的决定或事实上不予受理情况，那么案件不但不能进入仲裁程序，当事人也丧失了直接向人民法院起诉的权利，这在事实上不仅排斥了人民法院的司法管辖权，也极不公平地剥夺了当事人的诉讼权，使当事人的合法权益得不到最终的司法保护，可能导致当事人放弃争议处理，转而采取非法律的手段解决争议，不利于社会的和谐稳定。据上海市职工法律援助中心曾对2297件劳动纠纷案件进行分析，其中只有27%的人愿意走法制道路，另有35%的人不置可否，更有38%的人则表示宁愿找有关信访部门处理；又有数据统计说，2000年我国集体争议8247起，部分案件的当事人采取围哄政府机关、堵塞交通、请愿示威等方式要求解决自身问题，造成一定的社会影响及行业、区域的相互效仿，引发了不安定因素。
（四）“先裁后审”处理机制同人民法院民事审判整体工作不相符合，造成了司法资源和社会资源的巨大浪费。
我们知道，劳动争议当事人在法律人格上、在签订和履行劳动合同方面处于平等的地位，劳动争议则主要是平等主体间的纠纷，表现为一般民事纠纷的特点。按照最高人民法院的规定，劳动争议案件由人民法院民事审判庭受理，这符合案件性质。我们知道，人民法院对民事案件实行最终的司法解决，其受理和裁判均不限制。但由于仲裁前置的规定，一个不可回避的问题就是，劳动争议仲裁的受案范围决定了劳动诉讼的受案范围，劳动争议案件在受理上成为一种例外，迫使人民法院在立案时不得不对劳动争议与一般民事争议采用双重标准。按照仲裁前置原则的内容，人民法院受理劳动争议，实际上是在仲裁审理之后的一个新的司法审理程序，那么在仲裁阶段所做的所有工作全部归于无效，仲裁形同虚设。如果要说有点作用的话，那只是两点：第一点，完成了劳动争议处理程序所要求的仲裁前置程序；第二点，由于提起了仲裁而使得诉讼时效得以延续。在诉讼阶段，人民法院按照民事诉讼法的规定，对劳动争议案件从头至尾重新审理一遍，人民法院独立地处理劳动争议，不用考虑仲裁裁决的正确与否，即使人民法院得出的结论与仲裁机构得出的结论是一致的，也以人民法院的判决为准，这样仲裁机构的存在似乎变的多余了，反而使劳动争议处理比一般的民事争议整个多出一个仲裁程序。非但如此，由于诉讼为两审终审制，因此只要双方当事人之中有一方不服，仍可以对一审判决提起上诉，而导致第二审程序启动，最后以人民法院的判决来确定双方的权利义务，前面的程序中所做的工作又全部归于无效。据有关资料显示：从1995年以来，当事人不服劳动仲裁裁决提起诉讼的案件也呈逐年上升趋势，其中1995、1996年近30%左右，1997-2001年近50%左右，这种“一裁两审”涵盖了劳动仲裁和人民法院两个部门，一个争议重复审理，同人民法院民事审判整体工作不相符合，同时造成了司法资源和社会资源的巨大浪费。

（五）“仲裁前置” 体现了国家在劳动争议处理方面的意志，具有明显的行政化特征，没有体现出劳动争议当事人的“意思自治”愿望和仲裁自愿原则。
随着市场经济的发展，劳资关系冲突的演变，国家公权力进入原本是私权的领域，这一特点在劳动关系中非常明显，国家制定了一系列的法律法规来调整劳动关系，包括对劳动争议的处理，表明国家在劳动争议处理方面的意志。我国对劳动争议的仲裁就属于国家仲裁，国家实行强制仲裁制度的出发点是使政府能够以合法手段借助强制性仲裁，对危及社会安全和公共利益的争议事件实施必要的干预。“仲裁前置”就是将行政手段与仲裁手段并用的一种制度，由国家授权各级劳动部门建立劳动争议仲裁委员会，行使国家仲裁权，依法对劳动争议当事人之间的争议进行强制仲裁。虽然在劳动仲裁过程中，劳动仲裁法律关系的产生也取决于当事人向仲裁委员会的申诉行为，但是，劳动仲裁当事人以及仲裁委员会将发生法律关系，这一点却不是由劳动关系双方约定而产生的，而是由法律直接规定的，由于法律规定了仲裁前置程序，因此就决定了当事人之间只要发生争议，并且又想解决，必将使自己与仲裁机构发生关系。劳动仲裁机构受理案件只要以一方当事人的申请为程序性依据，无需征得对方当事人同意即可立案。这种做法，没有体现出市场经济体制下争议主体意思自治的要求，没有反映出仲裁应有的自愿原则。所谓意思自治，即人的意志可以依其自身的法规去创设自己的权利义务，当事人的意志不仅是权利义务的渊源，而且是其发生的根据，这一说法的精髓就是自己是自己的立法者，自己也是自己的执法者，在商事纠纷中只要当事人双方具有合意，达成仲裁协议，产生仲裁法律关系，仲裁裁决一裁终局，裁决作出后，当事人就同一纠纷申请仲裁或向人民法院起诉的，仲裁委员会或人民法院不予受理。而劳动争议当事人不能自主地选择争议解决方式，一切程序都靠法律来规定，而且还作为前置程序来规定劳动争议仲裁机构当然地取得对劳动争议案件的仲裁权，至于仲裁裁决是否发生效力，那要由当事人来决定，如果一方当事人不服从仲裁裁决，就可以向人民法院提起诉讼，那么政府希望仲裁程序来协调劳动关系的愿望也就白费了。这种“仲裁前置”实际上体现了计划经济条件下公权对私权的干预和行政权、仲裁权合二为一的思想观念。
三、重新构建新的劳动争议处理制度，实行裁审分立，确立劳动仲裁裁决一次终局的法律效力。
无论是从理论上讲,还是从实践上看, 劳动争议处理制度的重要性是不言而喻的,原因在于, 劳动争议事关劳动者的生活和用人单位的正常生产秩序，它也承载着发生争议后多数人实现权利的重担，可以说，劳动者权利保护不仅是法律问题，更是社会问题。因此，妥善处理各种劳动争议，改革和完善我国的劳动争议处理制度，对于维护劳动关系的稳定，促进经济建设，保证社会长治久安都有非常重要的意义。基于上述对劳动争议处理“仲裁前置”种种弊端的分析，笔者认为我国现行的劳动争议处理制度尤其是该制度的核心-----劳动仲裁制度尚没有起到应当发挥的作用，那么进行自身改革不仅是这一制度本身发展的必然要求，何况随着我国加入WTO以后所面临的国际形势要求，国内市场经济体制的确立，劳动用工制度的不断改革，事业单位全员聘任制度的推行，劳动关系随之发生了重大变化，面对全国劳动争议纠纷成上升趋势这个不争的事实，并且在劳动争议已体现出涉外性、复杂性、困难性的情况下，适应形势变化，及时进行劳动争议的法律调整，改革现行的劳动争议处理制度，重构新的劳动争议处理制度也是时代的必然要求。笔者认为新的劳动争议处理制度要更能符合这一事物的本质属性，保证能够实现公正、有效的处理劳动争议：一是要体现迅捷性。解决劳动争议处理周期要短，达到效率最大化和效益最优化；二要体现当事人的自愿原则。诉讼权作为公民的一项基本权利，应受到国家立法和司法的保护。劳动法作为公法和私法之间的社会法，既有公法的性质又不可避免的具有私法的性质。私法就应该体现对当事人的公平原则，公权利不能干涉的太多，否则会造成公权利的滥用而限制私权利的保护。既然劳动争议的处理最后可以进入司法审判程序，那么就干脆取消法定的“仲裁前置”程序，首先将劳动争议当事人看作是程序当事人，承认他有仲裁权利和诉讼权利，用什么方式解决劳动争议赋予当事人以自由选择的权利。据于上述看法，笔者就新的劳动争议处理机制提出自己的建议：
（一）实行裁审分立制度。
裁审分立是指劳动关系的双方在发生劳动争议后，充分尊重双方当事人在争议处理方式上的“意思自治”，给双方当事人以一定的自主权，交由当事人自己确定争议处理程序。对仲裁和诉讼而言，双方当事人一旦选择了仲裁则排除了诉讼，形成仲裁法律关系，那么仲裁裁决即具有一次终局的法律效力。如果选择了诉讼则排除了仲裁，由人民法院直接审理。如果当事人一方不履行仲裁裁决的内容，当事人另一方可以向有管辖权的人民法院申请强制执行，从根本上改变“仲裁前置、一裁两审” 繁锁的处理机制。这种“裁审分立、各自终局”的双轨制，从法律上明确了劳动仲裁裁决的效力问题，充分发挥劳动仲裁程序简便、方式灵活的作用，使大量的劳动争议通过仲裁迅速、有效地得到解决，不但使争议处理效率最大化和效益最优化，而且有利于劳动关系的和谐稳定。
（二）人民法院设立劳动法庭专门审理劳动争议案件。
根据最高人民法院的司法解释，目前的劳动争议案件是由人民法院的民事审判庭来受理的。在我国加入WTO后，随着与国际市场接轨，劳动争议日益显现多元化和复杂化的特点，在传统的劳动争议案件数量增多的情况下，随着“以人为本”理念的确立，人们法律意识的不断增强，原先一些少见的争议如人身权争议、保险方面的争议逐渐在争议中占有一定比例，处理难度加大，而人民法院民事庭又要面对大量的民事纠纷，会致使劳动争议不能得到及时的处理，因此，客观上就要求人民法院设立专门的劳动法庭独立审理劳动争议案件。“他山之石，可以攻玉”，经过几百年的发展，西方工业化市场经济国家早已建立了适合自己国家国情的劳动争议处理制度，并且形成了成熟的理论和经验，这些各具特色的制度为我们建立自己新的劳动争议处理体制提供了良好的样板。同时经过近20年的实践和探索，人民法院已经审理了大量的劳动争议案件，积累了丰富的审判经验，加之现在我国培养有大量的法律专业人才和相当雄厚的经济实力，也为在人民法院内部设立专门的劳动法庭来处理劳动争议奠定了厚实的基础。总之，实行“裁审分立”制度，人民法院设立劳动法庭专门审理劳动争议案件，既从根本上解决了劳动仲裁的独立性和权威性问题，切实减轻人民法院的负担，实现审判资源的合理配置，节约成本，杜绝社会浪费，又灵活、快捷、公正有效地解决劳动争议，维护劳动争议双方的合法权益，促进社会的和谐稳定。

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