国有土地使用权补偿问题初探

王建立

（河南城建学院，河南平顶山，467036）

摘要：

在我国土地公有制背景下，国有土地使用权作为用益物权，是被征收人的重大财产。《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立的房屋征收模式虽然理顺了被征收人（被拆迁人）、政府和建设单位之间的法律关系，但是土地使用权补偿的付之阙如，将使条例实施的社会效果和功能大打折扣。作为我国特有的财产形态，在房屋征收中，土地使用权的补偿问题事关被征收人重大利益，不容回避，土地使用权的价值不能被房屋完全吸纳，给予全面充分补偿才符合现代法治的公平理念，从而有利于化解现实中因补偿不足所引发的拆迁困境。

关键词：房屋征收 国有土地使用权 补偿

     建立适应社会主义市场经济发展的要求，维护广大群众利益、有利于城市经济发展和社会稳定的拆迁补偿制度，是当前全国城市现代化发展进程中一个重大的理论问题，也是一个十分迫切的实践问题。2011年1月21日，备受公众期待的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下简称新条例）颁布实施，代替了饱受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》。新条例的最大亮点是变过去的“拆迁”为“征收”,同时在明确政府责任、完善征收程序等方面也发生可喜变化，体现了对被征收人权利的尊重和保护。不过，新条例在国有土地使用权补偿方面的付之阙如，使条例实施的社会效果和功能大打折扣。本文就房屋征收模式下的国有土地使用权补偿问题聊发一家之言，以期抛砖引玉。

一、国有土地使用权作为用益物权，是被征收人的重大财产，在征收活动中应该得到补偿。

在现代法看来，用益物权是人类在社会实践中，为解决物质资料的所有与需求矛盾而产生发展起来的，是所有权与其权能相分离的必然结果。这种分离适应了商品经济要求扩大所有权、扩展财产使用价值的需求，对于满足当事人的需求、充分发挥物质资料的效能、促进社会经济的发展，无不具有重要的作用。因而，不同时期、不同性质的法律都给用益物权以确认和保护。用益物权作为以物的使用收益为内容的物权，集中反映了现代物权法以“利用”为中心的物权观念。长期以来，无论是大陆法系国家的民法，还是英美法系国家的财产法，以“利用”为中心的物权观念都在法律中得到了充分的反映，以物的“所有”为中心的物权观点，已经被以物的“利用”为中心的物权观点所取代。因此，可以说，现代物权法的核心在于用益物权。

根据2007年10月1日起施行的《物权法》的规定，用益物权是对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。作为国有土地使用权的基本类型，建设用地使用权是指依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。在我国土地公有制的背景下，土地不能私有，但可以有偿使用。土地使用人在支付了土地的对价即出让金之后取得40至70年的国有建设用地使用权。《物权法》第143条规定，除法律另有规定的外，建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。也就是说，在出让期间，建设用地使用权人获得了特定地块近似于所有权的绝大多数权能，既可以利用或者处分，又可享有土地升值利益。该项权利以用益物权的形态，转变成使用人重要的不动产财产权，与一般所有权几无差异。笔者认为，建设用地使用权是被征收人不容质疑的合法财产。我国宪法第十三条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。按此规定，国有建设用地使用权作为公民、法人的重要财产权利在征收活动中必须予以充分补偿。

二、忽略土地使用权补偿是新条例的最大缺憾。

众所周知，政府表面征收房屋，其醉翁之意却在房屋所占用的土地使用权，因为只有开发土地才能实现公共利益内容；而被征收人失去的主要也是土地使用权，土地使用权是影响被征收人权益的核心因素。实践中拆迁矛盾的主要根源恰恰是补偿范围过窄、补偿标准过低、补偿安置不到位等造成被征收人财产权利受到严重损害，从而引起激烈对抗的问题。

我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。物权法同时也规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照物权法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。

新条例确立的征收模式虽然理顺了被征收人（被拆迁人）、政府和建设单位之间的法律关系，程序上更合法理，值得肯定。但是对宪法、物权法、土地管理法等法律明确规定的土地使用权补偿却讳莫如深，将征收对象仅限定为房屋，有意回避了广为关注的土地使用权补偿问题，否定了国有土地使用权作为用益物权在出让期间转化为被征收人合法不动产财产的事实。其立法逻辑是，土地所有权属于国家，根据地随房走的原则，政府为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，房屋所占用范围的国有土地使用权随房屋收回。新条例第13条第3款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”这就明确把土地使用权的补偿排除在外。国务院法制办、住房和城乡建设部有关负责人对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二次公开征求意见吸收采纳情况作出说明中认为，条例规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；补偿是根据类似房地产的价格来评估，这里已经包括了土地使用权的补偿。笔者认为这种解释是十分片面的。

从土地使用情况来看，不同的土地使用权人对土地的开发强度上存在非常大的差异。比如甲和乙各自花费1000万元通过出让方式分别获得相邻10亩土地50年的使用权，甲因资金紧张暂时在该宗土地上建造了10间简易平房，而乙在其土地上建造了10栋超高层大楼。若2年后因公共利益需要甲和乙的房屋（假定其房屋均未出售）同时被征收，按照新条例确定的补偿项目，仅对甲和乙的房屋价值、搬迁临时安置和停产停业损失进行补偿，同时收回各自的10亩土地使用权。这样甲和乙所受损失就存在的巨大差异，甲因建筑密度和容积率太低，土地使用权的价值无法被房屋充分吸收，即使按类似房屋的市场价格进行评估，相当大一部分土地使用权也难以得到补偿，甲无疑受损严重。对乙而言土地使用权可以通过房屋价值评估得到补偿，几乎没有损失。如果按照新条例确定的项目补偿，其公正性将大打折扣。

因此，笔者认为，新条例对土地使用权补偿问题有意回避的做法，不仅是对物权法等上位法的亵渎，人为造成法律秩序的混乱，而且也是新条例的极大缺憾，在实践操作中无助于有效解决各地长期积存的拆迁矛盾。

三、改善国有土地使用权补偿机制的几点思考。

1、要正视土地使用权补偿问题，明确把土地使用权纳入新条例的调整范围。
    从实践角度看，政府通过征收房屋的“幌子”获得土地使用权是其真实的目的，地上房屋征收后予以拆除的砖瓦和钢筋混凝土对征收者毫无价值和意义。政府实际上是以房屋补偿掩盖了土地未被补偿的事实，以微小代价攫取了被征收人财产价值更为巨大的用益物权。对被征收人来说，在其失去房屋所有权和土地使用权两项重大的物权之后，所得到补偿费仅是其中房屋的对价，当初花费巨大的土地使用权被悄然无偿的收回。新条例实行这种补偿模式不仅是不公平的，而且也不符合我国土地管理法、物权法、城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等相关法律法规的有关规定，导致下位法与上位法的适用冲突。因此，新条例第一条应明确加入土地使用权的内容，可作如下表述：“为了规范国有土地上房屋征收及相关土地使用权收回活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”与之相适应，第二条可表述为：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，或者收回国有土地使用权，应当对被征收房屋所有权人或者被收回土地使用权人给予公平补偿。” 在第十七条增加一项：即“被征收房屋占用国有土地使用权的补偿”。

2、在征收房屋活动中，对土地使用权进行单独估价，补偿采取两分法处理。一是对房屋地基部分占用的建设用地，考虑房屋建筑面积分摊基地建设用地面积的程度，列入房屋价值对所有权人进行补偿。二是对房屋基地之外的建设用地，应当作为单独项目进行评估，并向使用权人进行补偿。

3、对收回土地使用权的补偿应依据相关的土地市场价格。

我国各地政府在收回出让国有土地使用权进行补偿实践上也是乱象丛生。有的地方只对土地使用权人的房屋给予补偿，拒绝对土地使用权进行补偿。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但是认为土地使用权补偿已经包含在被征收房屋补偿中。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但以退还剩余年限的土地出让金为限。有的地方同意在退还剩余年限的土地出让金的同时，给予同期银行利息。有的地方对剩余年限的出让土地使用权进行市场价评估，根据评估价给予补偿。笔者认为新条例应当借鉴《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》中的合理规定，将土地使用权补偿的标准界定为被收回出让土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格，从而有利于解决土地使用权补偿乱象，最大程度上维护被征收人的合法利益，推动拆迁活动的顺利进行，更好的实现公共利益。