近年来，随着经济的快速发展，我省正面临着一次重要的社会转型。在此期间，一方面，各类社会主体的利益发生激烈碰撞和搏奕，社会矛盾日显尖锐；另一方面，法治观念渐入人心，人们的权利意识日益增强。因此，在日常生活中，在经济交往中，面对各种各样的利益纠纷，越来越多的人选择向法院起诉，期待通过司法审判维护自己的合法权利。然而，面对迅猛增长的各类民事案件，我省各级法院显然是力不从心，以至于部分法院采取各种办法，对法院认为不好判、不能判决的案件不予以立案，拒之门外。但随之而来的立案难的现象，却令群众怨声载道，并常常遭到新闻媒体的批评。更重要的是，任何纠纷都必须有解决的途径。法院不予立案，只是阻塞了通过司法解决纠纷的途径，当事人势必会采取其他方法，甚至是违法的方法解决纠纷，这势必会制造更多的矛盾，进而严重影响我省经济与社会的发展。因此，本文试图对我省立案难的现象进行分析，寻求破解立案难的方法，以期为服务江西经济社会发展提供有益借鉴。

一、当前我省立案难的主要表现形式

（一）人为拔高立案标准，变形式审查为实质审查。

根据我国《民事诉讼法》第119条规定：起诉必须符合四个条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。保障公民的诉权是我国民事诉讼法明文规定的一项基本任务，因此，对于民事案件的立案审查，立法本意是进行形式审查，实质审查是案件进行审理阶段需要考虑的，否则，既损害公民的诉权，又造成重复审查，浪费司法资源。但在司法实践中，不少法院在立案审查阶段，就对原告提交的材料进行某种程度的实质审查，例如要求原告提交能够证明其拥有实体权利的证据，否则不予立案。但是，有些实体权利的证据可能是原告在立案时无法收集，要在立案后向法院申请收集。而在立案审查阶段又无法向法院申请收集这些证据，最后造成无法通过司法途径维护自己合法权利。再如，有的法院要求原告在起诉时必须提交被告的户籍信息等身份证明，这些证据原告根本无法向被告收集。如果委托了律师代理，还可由律师向公安派出所进行调取。但如果原告没有委托律师，就很难拿到这些材料，无法立案。

（二）无视法律明文规定，将不好处理的案件拒之门外。根据我国《民事诉讼法》第3条规定：人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。因此，只要是平等主体之间的人身或财产纠纷，都应当是人民法院的受案范围。然而，实践中，我省的部分法院无视《民事诉讼法》对法院立案范围的明文规定，在《民事诉讼法》之外，以法院内部文件的方式，规定对于某些特殊案件，例如涉及政府机关、涉及拆迁事务、涉及企业改制、涉及非法集资等对社会有重大影响的案件一律不予立案。当原告满怀希望来到法院，却被告不能立案；当原告询问原因时，却被冷冰冰地答复“内部有规定”。由于这些内部规定明显违法，因此，有些法院在告之原告不能立案时，并不会根据民事诉讼法的规定下达不立案的裁定书，多数只是一个口头通知。当原告向上级法院上诉要求立案时，则被上级法院告之必须提供不立案的裁定才能受理上诉。最终，原告只能走向上访的道路或该项诉请不了了之。

（三）强力推行立案前民事调解，变相剥夺公民的诉讼权利。根据我国《民事诉讼法》第93条： 人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。根据第122条： 当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。由此可见，根据法律规定：民事调解必须是双方当事人自愿的前提下才能开展。我省很多法院普遍推行立案前的民事调解制度，即由立案庭在立案前组织双方当事人进行调解。应该说，如果在双方自愿的情况下，由法院的立案庭进行调解，化解矛盾，达到息诉之效果，未尝不是件好事，这或许也是法院推行立案前调解制度之初衷。然而，在部分法院那里，该项制度实行中却变了味。即有些法院将立案前调解制度作为挡箭板，对于一些法院认为依法必须立案，但由于某种原因法院又不愿意立案的案件，法院告之原告，根据法院的内部规定，这一类的案件必须经过立案前的调解程序，只有调解不成，才能走立案审理的程序。尽管原告不愿意，这时也只好勉强同意进行调解。但由于这种立案前的调解本来就是在法律之外创设的，对于调解的程序、期限都没有规定，原告在无何止的调解中耗尽精力后，最后要么违心地同意法院的调解方案，要么立案之事不了了之。

二、当前立案难现象产生的原因

（一）案件粥多僧少，法院面临巨大审判压力。

根据《民事诉讼法》第17、18、19、20条的规定，除了由中级以上人民法院管辖的几种案件外，所有的一审案件均由基层人民法院审理。前最高人民法院院长肖扬在2005年十届全国人大三次会议所作工作报告指出“人民法院受理的案件80%在基层”。我省各基层法院在机构设置上，几乎完全是上行下效，上级法院有的机构，下级法院必然设置，有的基层法院还会根据本地的特点，创设一些上级法院没有的机构。在这些机构中，很多都是不具备审判职能的，这样就导致大量的审判人员在从事着与审判无关的工作，真正办案的审判人员审判压力巨大。例如，我省某基层人民法院2010年办理的民商事案件5000余件，该法院现有80名法官，而真正在审判一线的法官却不足40人，年人均办理案件近150件。法官资源的不足和审判负荷的加重，势必使得法院在自己力所及的范围内，想方设法减轻负担。于是便会有某些法院的立案庭采用各种各样的方法，将一些符合立案条件的案件拒之门外的情形出现。

（二）立案标准模糊，法官自由裁量空间过大。

如前所述，我国民事诉讼法对于立案审查的立法本意是形式审查。但民事诉讼法对于起诉必须符合的四个条件规定得比较笼统，其中只有第2个条件“有明确的被告”和第4个条件“属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”比较容易判断。第1个条件“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”中的“直接利害关系”如何审查判定？第3个条件“有具体的诉讼请求和事实、理由”中的“事实”应当提供哪些证据来证明？这些《民事诉讼法》没有作出规定，最高人民法院也没有出台相关司法解释进行阐明。这样，就给了法官非常大的自由裁量空间，使得法院很容易将一些自己不想立的案件，以该案与原告没有直接利害关系或原告没有足够的事实和理由为借口，将其拒之门外。此外，由于我国目前的立案审查采取的是行政审查制，即由法院单方进行。原告在将立案的相关材料交上去后，既不能知晓法官对立案材料的看法和态度，也不能就这些材料进行任何解释或发表意见，一句话，他只能听天由命。这种行政审查制的立案审查，强化了法官本已过大的自由裁量权，使其在立案程序中不受约束，随心所意。

（三）审判利益至上，诉讼权利保障成为空话。

李克强总理在今年全国人大闭幕的记者招待会中谈到改革问题时说，“触及利益比触及灵魂还困难”。趋利避害是人之本性，作为社会机体组成部分的法院亦不能独善其身。从保障公民的诉讼权利的角度出发，任何符合法律规定的案件法院都应当毫不迟疑地予以立案；但从追求自身利益的角度出发，则只有那些不会危及法院的审判利益的案件，才能进入其“法眼”。由于我国各级法院普遍实行“错案追究”的考核制度，对于法院来说，一旦面对一些新型案件（特别是涉及制度层面的），他们往往倾向于审判利益优先而不是当事人诉讼权利优先。一方面，根据《人民法院审判员违法审判责任追究办法（试行）》第5条规定“对于应当受理而不受理，或对于不应当受理而违法受理的，都属于错案追究的范围”。由于这一类新型案件常常涉及到地方性政策，较为敏感。如果为保障当事人诉讼权利对这些案件一律立案，则立案人员存在被当作错案追究责任的可能性。另一方面，这些新型案件一旦进入审判程序，稍有不慎，就会定为是错案，从而导致审判人员被追究责任。因此，对于法院来说，保障“诉讼权利”是鱼，保全“审判利益”是熊掌，在二者不可得兼的情况下，自然是舍鱼而取熊掌。

（四）监督制约乏力，权利屈居权力之下。

根据我国目前的法律规定，对法院的监督机关主要来自两方面，即上级法院和同级检察院。但在立案实践中，这两种监督都面临着形同虚设的危险。首先，根据《民事诉讼法》第123条：人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第一百一十九条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。也即原告可以通过上诉的方法引起上级法院对不予立案决定进行监督。然而，如前所述，虽然民事诉讼法规定人民法院对起诉决定不予受理应当作出裁定书，但却没有规定不作出裁定书的法律责任，有些法院不予受理时不作裁定书，原告因此无法上诉；即使原告能够行使上诉权，但被上级法院纠正的机会也很小，因为上级法院会考虑该案一旦被立案，将来很可能会引起二审，如果是敏感案件，基于审判利益的考虑，二审法院缺乏监督的动力，而会倾向于驳回上诉。其次，最高人民法院和最高人民检察院联合印发的《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下称《意见》）第9条规定，对人民法院审判活动中的违法情形不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。根据该规定，人民检察院对于人民法院的立案活动似乎有提出检察建议的权力。然而，一方面，《意见》主要规定的是人民检察院对人民法院的相关判决、裁定的监督措施，没有提到对立案工作的监督；另一方面，受“立审分离、审执分离”观念的影响，在很多检察工作人员观念中，立案不属于审判活动，因此缺乏对立案程序进行检察监督的意识。总之，司法实践中，检察机关对于立案程序的监督长期处于缺失状态。

三、解决立案难问题的相关建议

立案难现象破坏司法公正形象，激化社会矛盾、造成大量上访，制约着我省经济社会的发展。如何破解立案难难题，目前有两种思路，一种主张取消现有的“立案审查制度”，改为采用“立案登记制度”，笔者将之称为是“革命式”；另一种主张将现有的“立案实质审查”改为“立案形式审查”，笔者将之称为是“改良式”。笔者以为，“立案登记制度”看上去很美，也有助于保护公民的起诉权，但容易导致他人被无端拖入到不当诉讼中，造成滥诉和诉讼爆炸的后果，因此并不适合我们当前的实际情况。笔者赞成对立案制度进行改良，具体措施如下：

（一）深化司法机构改革，释放人民法院的审判潜能。

立案难，难就难在要立的案太多，而法官职数有限，粥多僧少，所以只好削粥适僧。因此，有人提出解决立案难应当采用增加法官职数的办法。笔者认为这种方案并不可行。一方面，在我国我省公职人员数量已是过多的情况下，还要增加法官职数，会加大财政负担；另一方面，法官是一种对专业知识和人生阅历要求都很高的职业，盲目增加法官职数，可能会缓解粥多僧少的局面，但会带来审判水平下降的风险。笔者更倾向于在不增加法官职数的前提下，通过深化司法机构改革，释放审判潜能的办法，解决粥多僧少的难题。

1、大力削减法院内设机构中的非审判岗位，尽可能将具有审判员资格和审判能力的人推向审判第一线。当前，我省各级法院都设立了诸如办公室、政治部、研究室等一类非业务部门，占用了很多审判员职数，导致许多法院真正在审判第一线工作的审判员不足全部审判员人数的50%。另外，我省各级法院的正、副职领导人数很多，这些人通常都是具有丰富审判经验的审判员，但因为身处领导岗位，通常不从事具体的审判工作（只从事案件的审批和审判委员会的工作），这是对本已紧缺的司法资源的浪费。因此，建议减少非业务部门中审判员的人数，将这些人充实到审判第一线，提倡法院院长、副院长参加一线审判工作，规定院长和副院长每年必须亲自审理一定数量的民商事案件，这样，可以大大缓解当前案子多法官少的局面。

2、减轻、取消法院所承担的与审判无关的社会工作，让法院可以集中精力专司审判。当前，我省法院除了承担大量的繁杂的审判工作之外，很多非审判工作，诸如拆迁、上访、维稳、帮扶等也常常看到法官的身影，一些媒体对于法官从事上述工作也不吝赞美之词。但是，一方面，法官这个职业象征着司法公正，应当与公众和社会保持一定距离；另一方面，过多地从事上述工作也牵扯了法官的精力。因此，建议我省各级党委和政府尽量不要给法院派遣审判工作以外的任务，使其能专心办案。

3、充分发挥人民陪审员制度，减轻审判员的工作压力。我省目前在审理民商事案件中广泛采用人民陪审员制度，但司法实践中，人民陪审员的作用并没有真正发挥，很多陪审员只是在开庭时出现一下，并不真正参与案件审理，使得所谓的合议庭实际上变成独任制，加大了审判员的工作压力力。建议在选拔人民陪审员时，尽可能从诸如高校法学院教师或会计师事务所等精通法律、经济的人士中挑选，并真正赋予他们与审判员同等的合议表决权，让人民陪审员积极参与到审判工作中来，可以减轻审判员的工作压力。

（二）出台具体立案标准，建立真正的形式审查机制。

如前所述，《民事诉讼法》第119条规定的起诉四条件，由于缺乏相关的实施细则，在实践中，一些法院对起诉条件要求过于严苛，将一些本来应该立但法院出于某种原因不愿意立的案件拒之门外。为防止这类情况发生，在最高人民法院对于《民事诉讼法》第119条没有作出明确司法解释的情况下，建议我省高级人民法院结合我省实际情况，出台相关的立案指导意见，对起诉四要件作出明确的可操作性的规定。

1、关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”这一条件，应当明确所谓直接利害关系，是指“原告是为自己的民事权益和依法受自己保护的人的民事权益提起民事诉讼。”此外，对于当事人权益虽然受到严重侵犯，但由于不懂诉讼或迫于压力不能起诉，而由他人代为起诉的，不应当一律排除在立案之外；而应当在查明原因的情况，帮助当事人完善相关诉讼手续再行立案。

2、关于“有明确的被告”这一条件，应当规定“明确的被告”是形式的要求，即只要诉状中对被告的基本信息，例如姓名、性别、年龄、住址（或法人的名称、住所地）等基本信息进行了列举即认为“有明确的被告”，不应当要求原告提供被告的身份证复印件或派出所的出具的户籍信息等证明文件。

3、关于“有具体的诉讼请求和事实、理由”这一条件。“具体的诉讼请求”在法理意义上包括“确认之诉”“给付之诉”和“变更之诉”，指导意见中应当明确规定，只要诉讼请求中含有上述意思，即使表达不准确，也应当立案；诉讼中的“事实”通常包括案件事实和证据事实，在部份案件中，证据事实可能是要在立案后才能收集或必须向法院申请调查才能取得，因此，应当明确规定，这里的事实是指案件事实，而不是证据事实。

（三）改革案件考核机制，任何考核都不应当违反审判规律。

我省各级法院对民事审判员普遍实行各种案件考核制度，其初衷是要建立一种激励与问责相结合的机制，促使审判员更好地行使审判权，维护司法公正。但是，正如公安机关的限期破案初衷是好的，但实践中却往往为刑讯逼供等错案埋下祸根一样，违反审判规律的案件考核制度不但达不到考核的效果，反而会造成破坏司法公正，导致立案难等现象发生。因此，我省各级法院在设立考核机制时，应当以尊重审判规律为前提，建立合理、可行的考核机制。

1、改革盲目追求“调撤率”、“结案率”“案结事了率”的案件考核机制。受追求“调撤率”“结案率”“案结事了率”的影响，一些法院对于不太可能调解的案件、年底起诉的案件和判决后可能引发上访的案件拒之门外，不予立案。因此，应当加强对此类案件的立案监督，明确规定，如果查明法院由于上述原因而对应当立案的案件不予以立案，则对于该法院当年的考核成绩予以降级的处罚。

2、将立案前的调解制度改为审判前的调解制度。立案前的调解制度既无法律依据，而且容易导致法院假借调解达到不立案的目的，必须废除。对于其中一些双方当事人有调解愿望，且容易达成调解可能的案件，可以实行审判前的调解，以达到节约司法资源的目的。

3、对特殊案件的错案追究放宽标准。对于一些涉及到地方性政策，较为敏感案件以及一些没有审判经验可以借鉴的新型案件，应当放宽错案的认定标准。即只要审判员没有明显的适用法律和认定事实错误，就不应当认为是错案。这样，可以避免一些法院因为担心被错案追究而对该类案件拒绝立案受理。

（四）强化立案监督制约，防止法院滥用权力。

众所周知，权力有着一种自我膨胀的本能，因此，不受监督制约的权力必然会被滥用。造成当前立案难的一个重要原因就是，法律在将立案的决定权赋予人民法院时，却没有对这种权力设定足够的监督，使得法院在决定是否立案时只需要考虑法院自身的利益，而不受任何制约。因此，解决法院立案难，不能将希望仅仅建立在法院自我约束的基础上，而是必须把权力关进笼子里。

1、改进法院内部的监督，使内部监督落到实处。根据现有法律，法院对于当事人起诉的案件，如果认为不应当予以立案，应当制作不予以受理的裁定书；当事人对不予受理的裁定不服的，可以向上一级人民法院上诉。也就是说法律对于立案的内部监督是有规定的。但现实是，很多法院在不予立案时不下裁定，令当事人无法行使上诉权，也令法院内部的监督形同虚设。对此，建议由江西省高院出台相关立案的指导意见，规定对于下级法院应当立案而不立案又不下达裁定的案件，上级法院可以先行立案后，再将该案指定下级法院办理，同时追究下级法院相关人员的责任。

2、强化检察机关的司法监督，形成有效的立案权力外部制约。建议由江西省高级人民法院和江西省人民检察院联合发文，规定人民法院对于当事人的起诉请求既不立案，也不下达裁定的，人民检察院在收到当事人的申诉材料后，可以向人民法院发出《纠正违法通知书》，要求人民法院立案或下达不予立案的裁定书；人民法院在收到通知书后，必须立案或下达不予立案的裁定书并将副本送达人民检察院。此外，对于立案程序中人民检察院发现相关审判人员有违反法律规定，对于应当立案的案件不予立案造成严重后果的，人民检察院可以向相关机关提出检察建议，追究相关人员的法律责任。

3、设立不予立案的当事人听证制度，对人民法院的立案决定过程予以公开化。现行的立案审批制采用的是行政审批的方法，将当事人完全排除在外，当事人没有表达自己的要求和主张的权利，这对于当事人来说是不公平的。因此，建议在立案制度中增设一个听证制度。即人民法院在接收材料审批后，如果认为符合立案条件即可直接立案；如果认为不符合立案条件，则必须通知原告进行立案前的听证，如果经过听证后仍然认为不符合立案的条件，则应当下达不予以立案的裁定书。裁定书中应当对整个听证过程进行记录，并详细载明不予立案的理由。通过这种立案前的听证制度，可以有效地防止法官滥用立案审批权。

综上所述，我省存在的法院民商事案件立案难现象由来已久，人民群众对此意见很大，既破坏了司法机关的公正形象，也不利于矛盾的化解，影响社会的稳定，对我省的经济发展形成阻碍。因此，笔者在认真调研的基础上，对造成立案难的根本原因进行剖析，并提出一些如何解决我省立案难现状的司法建议，期待能够为破解立案难题，服务江西社会经济发展提供有益借鉴。