全国统筹城乡综合配套改革试验区重庆市计划于2020年基本完成农民进城的任务，届时城镇化率从目前的45.2%提升到70%，这意味着在未来13年中将有800万左右的农民变为市民。
800万农民变市民，改革难度很大、牵涉利益甚多。农民原有的承包地、宅基地怎么办？进城后价格越涨越高的住房如何解决，会不会形成贫民窑？农民进城后，看病、孩子读书、失业后的最低生活保障能与城里人享受同样的待遇吗？
九龙坡区作为重庆这项改革的先行示范区，在符合国家相关法规的基础上，探索“用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”的办法，使农民变市民后能够享受到城市比较完善的教育、医疗、养老、就业培训、低保等社会保障，取得了初步成效。
不破解土地难题，进城农民就是“城乡候鸟”
说起农民工进城，“两栖”是最准确的字眼：平日在城市打工，春节回农村度假；年轻时城里打工，年老时农村养老。重庆大学教授、重庆市统筹城乡发展战略研究课题组成员曾国平认为：“农民工‘两栖’根本在于土地。一方面，土地作为一种社会保障，是农民的‘根’；另一方面，近年我国大量农民工外出打工，农村的土地抛荒现象严重，又没有很好地流转以规模化、集约化经营。许多城里有着固定职业和工资收入的农民工为啥不愿放弃土地这个根呢？主要原因是在城里没有‘根’，既买不起商品房，也享受不到城里人的卫生、教育、养老保险、最低生活保障等各类公共产品和社会福利。”
重庆市委书记汪洋经过认真调研后认为，重庆农村转移出来的农民工已达700多万人，成为推动城镇二、三产业发展的重要力量。但由于缺乏相应的制度设计，农民工问题显得十分突出，阻碍了工业化、城镇化的发展进程，也削弱了产业和城市竞争力。因此重庆统筹城乡发展将从针对农民工的制度设计着手，逐步推进户籍、社保、土地使用以及财政、金融、行政管理等的制度改革。新型农民工制度首先要增加农民工的相对稳定性，解决农民工“城乡候鸟”的身份矛盾。
今年2月，作为改革先行示范区的九龙坡区探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村土地承包经营权流转管理试行办法》等12个配套制度，以解决农民变市民过程中面临的种种权益不平等问题，选择西彭、白市驿和华岩等三个镇作为重点突破区域实施改革。区委书记郑洪告诉记者：“城乡统筹改革难点在于现行的土地制度和户籍制度。如果农民进城不能享受相应的城市居民社会保障制度，那么城市户口只是一张废纸；如果进城后不退出承包地和宅基地的话，农民依旧是农民，但是退出要有合理的利益补偿机制。”
以农村宅基地置换城市住房，以城市社会保障换农村承包地
九龙坡区城乡统筹的相关办法规定，要想由农民变为市民，要有稳定的非农收入来源，农民工须自愿退出农村宅基地使用权和土地承包经营权。可是农民工想留在城市成为市民，首先需要解决的问题是在城市要有房住。农民工收入不高，又没有足够的信用办理住房贷款，传统购房思路行不通，只有另辟蹊径：以其在农村最为值钱的宅基地来换城市房屋。九龙坡区探索试行的正是“以城市社会保障换农村承包地、以城市住房换农村宅基地”的办法。
用农村宅基地来换城市住房在实践中得到了基层政府和群众的认可。经报批同意后，九龙坡按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。
作为第一个试点，九龙坡区的花卉园区办公室正在与花卉园区内的清河、高田坎和高峰寺三个村的农民具体商谈如何以宅基地换住房。花卉园区办副主任姜廷宪介绍说：“这三个村有740亩属于农村建设用地，按照城市住宅小区约35%的建筑密度，只用原来20%的建设用地，就可以解决全部农民的住房问题，安置1200多户，平均每户100平方米(主要房型为80平方米)。其他80%的建设用地转为城市建设用地指标。新建建设住宅成本价每平方米约900元，售给农民580元，差价部分从城市建设用地的土地收益中支出。农民原有的旧房拆迁补偿每平方米270元，加上旧房面积比较大，这样算下来基本上农民不花钱每家就可以住上80平方米的高标准城市小区房。”
与住房同样重要的是承包地。姜廷宪说：“在用宅基地换住房后，这三个村剩余的3000多亩耕地以每年每亩1500元的价格(其中100元为村级工作经费，50元为村民小组经费)统一流转到花卉园区，由园区统一招商用于发展花卉产业。土地流转的收益仍归农民所有。”他具体介绍说，当地农民如果仍种粮食，每亩地每年收益仅400元左右。
农民进城后，能享受什么样的社会保障呢？郑洪说，要让农民直接享受到工业化、城市化的成果，就必须让他们与城市人一样，享受到各项社会保障制度。九龙坡的社会保障方案中规定，农民进城后，在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险(按城镇灵活就业人员参加医疗保险或继续参加国家新型农村合作医疗)、最低生活保障等方面享受与城里人同样的待遇。区委政研室主任涂正益给记者算了一笔账，农民变为市民后每个人所享受的城市社会保障，平均每年财政需支出600元左右。
“俺农民退不退地，关键在于算账看有没有收益”
在改革试验过程中，九龙坡区确定了“三个可行”的原则：合乎情理、不违背基本法律，就可行；群众满意、能确保社会稳定，就可行；不谋私利、能促进城乡统筹，就可行。在整个改革过程中，全区上下统一思想：首先要确保农民的利益。
对于“以农村宅基地置换城市住房，以城市社会保障换承包地”的改革举措，农民同意不同意、欢迎不欢迎呢？记者日前在清河、高田坎和高峰寺三个村与部分村民一起座谈，其中95%的村民对这一办法表示赞同。高田坎村村支书冷彬说得十分实在：“俺农民退不退地，关键在于算账看有没有收益。”农民赞同的原因主要有以下三个方面：
种粮不挣钱，不如挣租金。高峰寺村有耕地1700多亩，其中抛荒近200亩，在这个离城区很近的村庄里，80%以上的收入来自进城打工。村委会主任谭富告诉记者：“现在种地‘毛多肉少’，没啥搞头。还不如要1500元的固定收益。”[page]
住房不花钱，享受新生活。按照九龙坡区的办法，算下来基本上农民不花钱每家就可以住上80平方米的高标准城市小区房。记者问当地的农民：“你们是不是不习惯离开‘门前种菜、房边养猪’的农家生活呢？”对这一问题的回答，记者发现希望仍住在农村的人只占20%左右，主要是50岁以上的老人。高峰寺村村民钟志伦告诉记者：“现在在外头打工的青壮劳动力早就习惯、熟悉、盼望着城里人的生活方式了。以前‘门前种菜、房边养猪’实际上很不卫生，与打工收入、享受城里人社会保障等好处比起来，挣的那些小钱不算啥！”
在承包地租金收益没有损失的前提下，还能享受到城里人的社会保障。在座谈会上，几位农民笑着说：“以前农民是城乡两头跑，现在变成了城乡‘两面光’！”
