我国实施平等就业的政策及其评价

　　平等就业强调废除针对特定群体的就业歧视政策，确保各类人群在参加工作及整个工作生涯中拥有平等的就业机会和待遇。大力倡导平等就业，主要是倡导就业性别平等；同时，由于中国的特殊国情，关注农村劳动力和城市劳动力的平等就业也应成为大力倡导平等就业的应有内容。

　　1.就业性别平等

　　由于歧视性政策、结构障碍和文化偏见，青年女性在参加和继续工作方面面临比青年男性更大的困难。因此，所有国家都应当评估、重新思考和调整它们的政策，确保青年女性在参加工作以及整个工作生涯中拥有平等的机会。

　　新中国成立以来，国家制定了一系列法律法规，以保障妇女的劳动就业权益。1949年制定的临时宪章《中国人民政治协商会议共同纲领》就明确规定“废除束缚妇女的封建制度，妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会生活的各方面，均有与男子平等的权利”。1954年颁布的第一步《宪法》和以后历次修改的《宪法》均就保障妇女的劳动权益作了规定，从根本上保障了妇女劳动就业权益。1992年颁布的《妇女权益保障法》和1995年开始实施的《劳动法》进一步明确规定“妇女享有与男子平等的就业权益”、“在录用职工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准”、“任何单位不得以结婚、怀孕、产假、哺乳为由辞退女职工或单方面解除劳动合同”，“实行男女同工同酬”。同时，两部法中还对女职工四期劳动保护做出了规定。为保证法律规定的妇女劳动就业权利得到贯彻落实，国家又陆续颁布实施了许多保障妇女劳动就业权利的行政法规。1988年国务院颁发的《女职工劳动保护规定》、1990年劳动部发布的《女职工禁忌劳动范围的规定》、1993年劳动部发布的《女职工劳动保健工作规定》、1994年劳动部发布的《企业职工生育保险试行办法》等，在这些专项法规中，对妇女就业和女职工特殊劳动保护作了具体的规定。《中国妇女发展纲要（2001～2010年）》专门针对妇女和经济问题，提出了消除就业歧视以实现男女平等就业等目标，为积极推动该纲要的贯彻实施，切实维护女职工的合法权益和特殊利益，中华全国总工会制定了《中华全国总工会贯彻国务院〈中国妇女发展纲要（2001～2010年）实施方案》，根据女职工的现状和需求，从女职工与劳动权益、女职工参与决策和管理等六个方面确定了女职工的发展目标。

　　2.平等对待农民工

　　20世纪80年代，政府对农村就业政策的基调是鼓励“离土不离乡，进厂不进城”式的就地转移。1984年，中央政府取消了实行多年的禁令，“允许农民自理口粮进城务工经商”，国家控制农村劳动力流动的政策开始有所松动。20世纪90年代以后，适应农村劳动力大规模跨地区流动的要求，中国政府农村劳动力就业政策也逐渐发生变化，其基本点是从限制农民流动，逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动。1993年，中央政府开始实施“组织引导农村劳动力跨地区有序流动计划”，其要点包括：制定流动就业管理服务规则，逐步完善流动就业制度，引导农村劳动力有序流动；面向企业用工需要，积极发展有组织的劳务输出输入，提高劳动力流动的组织化程度；建立劳务协作区，指导劳动力输出输入两地加强劳动力供求信息沟通和就业管理服务措施协调；在劳动力流动高峰期采取必要的调节措施并做出相应的运输安排。党的十六大提出统筹城乡经济社会发展，再次提出引导农村劳动力合理有序流动。2003年，农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部共同制定了《2003～2010年全国农民工培训计划》，集中体现了中国政府在农村劳动力职业培训方面所采取的政策措施。2004年，《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发[2004] 1号）文件确立了公证对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。文件要求，要进一步清理和取消针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费；城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，提出要健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益；提出了更加积极地鼓励农民进城的政策措施，提出推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和安居的条件。为贯彻落实党中央、国务院的要求和部署，加强农村劳动力转移培训工作，农业部、财政部、劳动社会保障部、教育部、科技部、建设部从2004年起，共同组织实施农村劳动力转移培训阳光工程。[page]

　　二、对平等就业政策的评价

　　理的界定外，更主要的就是在实际工作中减少歧视现象对经济、社会产生的副作用。对此，不同国家和地区政府相继出台了一些有关的法律、政策，并通过响应组织机构，对劳动力市场进行干预。这些努力有的看起来卓有成效，有的则尚待实践的进一步验证，甚至出现了一些新的问题。

　　1.性别平等就业政策评价

　　就业是妇女获得经济独立和人格独立的基础和前提。随着中国的经济管理机制和运行机制从计划向市场的转换，妇女的就业方式和保障机制也发生了深刻的变化。大量数据显示，“机遇与挑战同在，发展和问题并存”，这种双重影响几乎表现在妇女就业的各个方面。（该部分主要参考蒋永萍：《第二期中国妇女社会地位调查在就业领域的主要发现及建议》，《中国就业论坛全球对话与共识》，中国劳动社会保障出版社2004年版，第116-119页。）

　　（1）就业机会的增加和在业率的下降。首先，妇女的就业渠道拓宽，从业的自主性增强。所有制、城乡等身份界限的打破和双向选择、择优录取用人原则的实现，扩大了城乡妇女的就业渠道和发展空间。调查显示，女性就业已从主要由政府安置转向政府安置、求职应聘、自我创业等多种途径。在就业动机中，因“大家都工作”而就业的比例比1990年明显降低。随着产业结构的调整，农村青年妇女的非农就业比重提高。自1990年以来，40岁以下从事过非农性生产经营活动的农村妇女比40岁以上的要高出12.2个百分点。

　　其次，在业率降低，就业和再就业困难。在劳动力资源的重新配置过程中，就业机会的缩减，在男女两性间并不是平均分配的。与1990年相比，城镇男女两性的在业率均有下降，但与男性相比，女性的下降幅度更大。其中城镇18～49岁的中青年女性在业率比1990年降低了16.2个百分点。在下岗、失业人员中女性占56.2%，所占比重远高于她们在全部城镇单位就业人口中37.8%的比例；当前再就业率，女性比男性低21个百分点。国有下岗女工中有一半人认为自己再就业时受到年龄和性别歧视。

　　（2）职业层次的提高和就业结构的下沉。首先，部门女性就业层次提高。2000年城镇在业女性中，各类负责人比1990年增加了3.2个百分点；各类专业技术人员比1990年增加了5.4个百分点。2000年人口普查数据显示了同样的趋势。在各类专业技术人员中，女性的比例达到51.7%，比1990年提高6.5个百分点，比1982年提高了13.5个百分点。这些变化使长期以来中国妇女就业层次偏低的情况得到明显改观。

　　其次，性别职业及部分女性职业下沉的现象开始凸现。中国女性就业的总体层次仍然偏低。调查数据显示，在业女性中有70.5%是农林牧副渔劳动者，各类负责人、专业技术人员、办事人员只占在业女性总体的9.7%；在女性专业技术人员中，61.2%只具有初级职称，比男性的同一比例高11.1个百分点。女性在偏女性的行业、职业中积聚的程度更高，在偏男性的行业、职业中占据的份额更低。此外，数据表明，女性在低技能、低职业发展的非正规就业领域从事的数量和比例都在上升，这在一定程度上加剧了妇女职业地位的降低。

　　（3）就业收入提高与两性收入差距扩大。首先，经济收入提高，女性在高收入群体中占有一定比重。10年间，在业女性的经济收入有了较大幅度的增长，1999年城镇在业女性的平均收入为7409元，比10年前提高了近4倍。据2000年劳动统计资料，女性在某些有较高收入的行业占有较大的比重，如邮电通讯、金融、卫生等，女性比例接近或超过50%.

　　其次，男女两性收入差距基本呈扩大趋势。数据显示，随着市场机制的导入和劳动者收入差距的扩大，女性与男性的收入差距也明显拉大。1999年城镇在业女性收入是男性收入的70.1%，两性的收入差距比1990年扩大了7.4个百分点。从收入分布来看，在城镇高收入组中，女性的比例仅有33.5%，在最低收入组中，女性却占66.3%，且男高女低的两性收入格局并未因年龄和受教育程度的变化而发生根本转变。与此同时，职业、行业性别结构对女性收入的影响已经比较明显。在农村，农业收益不高和农业劳动的女性化趋势，是农村妇女收入低于男性的主要原因。[page]

　　（4）女职工较高的劳动保障水平与全部在业者中两性社会保障的差距。首先，在正规部门工作的女职工享有较高水平的劳动保障。调查显示，城镇单位女职工保健水平较高。83.5%在城镇单位就业的女职工可以享受产假和孕产期工资，86.7%的人在调查前3年内接受过妇科病检查。在基本保险方面，单位女职工与男性的差距也较小。女性享受养老保险的比率为81.3%，比男性低3.4个百分点，享受公费医疗和医疗保险的比率为66.5%，比男性低8.3个百分点。

　　其次，城镇全部在业者两性社会保障差距较大。从社会保障的覆盖率上看，男性养老保险覆盖率为74.5%，女性为66.1%，相差8.4个百分点；男性公费医疗和医疗保险覆盖率为65.4%，女性为53.4%，相差12个百分点，非正规就业女性96%以上的医疗费要由自己负担。此外男性享有住房补贴的占49.5%，女性占39.9%.

　　2.平等对待农民工政策评价

　　理论上讲，在市场经济情况下，保持一定数量的劳动力流动是正常的，它保证了人才资源在合适的岗位上更好地发挥才干，相反，如果劳动力的流动受到种种限制，劳动力资源有效配置的目标就会难以实现。实践证明，中国农村劳动力流动对经济发展起到了巨大的推动作用，解决了农村中为数不少的富余劳动力，优化了人力资源配置。但是，在建立城乡统一的劳动力市场、解决富余农民的就业方面，我们必须意识到现行政策还存在很多壁垒，其中最主要的是教育壁垒和制度性壁垒。

　　（1）教育壁垒。农村剩余劳动力多为非熟练技术人员，缺乏专门的技术培训和学习。从国家统计局农村住户劳动力抽样调查数据可以看出，近年来，农村转移劳动力的文化教育程度有所提高，但提高程度不大（见表1）。小学及小学以下文化程度的劳动力所占比重由1997年的23.2%，下降到2002年的18.59%，下降了4.61个百分点；初中文化程度劳动力的所占比重由1997年的58.5%，增加到2002年的60.99%，增加了2.49个百分点；高中文化程度劳动力的所占比重由1997年的13.8%，增加到2002年的13.83%，增加了0.03个百分点，基本保持稳定；中专文化程度劳动力的所占比重由1997年的3.5%，增加到2002年的5.01%，增加了1.51个百分点；大专以上文化程度劳动力的所占比重由1997年的1.0%，增加到2002年的1.58%，增加了0.58个百分点。可以说绝大多数（90%以上）农村转移劳动力的文化教育程度是在高中及高中以下水平，2002年从村转移劳动力平均受教育年限为8.97年。

　　表1：农村转移劳动力的文化程度（单位：%）

　　资料来源：莫荣：《2002年：中国就业报告》，中国劳动保障出版社2003年版，第176、177页；莫荣：《2003～2004年中国就业报告》，中国劳动保障出版社2004年版，第213页。

　　（2）制度壁垒。首先，城乡分割的社会体制并没有从根本上得以转变。尽管长期以来形成的户籍管理制度和城乡二元经济结构也有所松动，城市无人干、不愿干的行业和岗位为农村剩余劳动力提供了就业机会，但“城”、“乡”的概念在人们的脑海里依旧根深蒂固，社会就业管理形成的“先城市，后农村”的政策惯性仍在起作用，甚至“农民”与“市民”在同等就业岗位上不能享有同等待遇。在就业区域方面，户籍和耕地的束缚，使大批农村劳动力的转移区域和转移时间受阻，不得不走“离土不离乡”的路子，从事兼业化生产，难以真正实现“离乡又离土”的彻底转移。

　　其次，城乡一体化的劳动力市场尚未建立。在城乡统筹就业工作中，往往偏重城市劳动力就业，而在引导农村劳动力有序转移方面，尚缺乏有效的机制和政策，没有形成统一的市场规则。在农副产品流通、民营经济、商业、运输业、服务业的发展中，存在“服务就是收费”的现象，关卡多，事难办，个别部门还有层层下达罚款指标的现象。信贷部门门槛太高，融资渠道匮乏，也影响非农劳动力的创业。

　　注：该文摘编自徐章辉主编、毕先萍副主编的《青年失业现状与再就业政策评估研究》，由中国百科全书出版社2005年10月出版。

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