[内容提要]
从上个世纪80年代到新的世纪，随着我国城市化进程的加快以及由此带来的产业结构的调整，成千上万的农村劳动力涌入了城市，形成了一个特殊的群体，即农民工群体。他们建设城市，创造财富，提供税收，已成为我们实现城市化、工业化，全面建设小康社会的中坚。但是由于我国城乡二元经济结构及不公正对待农民工等诸多方面的原因，农民工群体就一直处于权利缺失的状态。由于没有享受到应有的社会保障，他们成了城市中最弱势的群体，并带来了许多其他社会问题，影响整个社会的和谐稳定，他们的社会保障已成为我们必须严肃面对的当务之急。因此，笔者认为有必要对农民工的社会保障问题进行研究，提出自己的一些粗浅看法，以其抛砖引玉。
[关键词] 农民工 社会保障 立法现状 基本思路
据统计，目前全国农民工总数约在2.1亿左右[1]。80%的农村家庭中有人在外打工。如果农民工的基本待遇得不到保障，势必影响社会主义新农村建设的步伐和整个社会的和谐稳定。因此，各级政府越来越重视农民工的切实利益，在十届全国人大四次会议上，农民工的社会保障问题一再提到议程，并指出“做好社会保障工作，更重要的是制定农民养老保险制度”。可见，在我国现阶段，如何加快建立健全农民工的社会保障制度，不仅是摆在我们面前的重要理论课题，而且具有十分重要的现实意义。
一、目前我国农民工社会保障立法现状及原因分析
农民工在城镇就业和生活遭受着城镇劳动者可能遭遇的各种风险，如：工伤事故风险、疾病风险以及其他意外风险等。我国在立法层面上对农民工社会保障问题的现状，主要表现在以下两个方面：
1、缺乏专门的法律规范。全国性立法只是笼统地将农民工纳入其适用范围的规定，但没有就农民工社会保障的问题作出特殊规定，至今尚没有一部关于农民工社会保险的全国性的专门法规或规章。某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范，但仅限于地方政府的规章，虽然出台了一些相关的政策措施，但由于规章法律效力比较低，缺乏强制力，执行和实施效果欠佳。部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想[2]。此外，有学者调研后指出，面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法，但问题是效果难如人意[3]。
2、保障的程度低，与城镇职工有一定差别。由于我国的社会保障事业自创建以来一直将重点放在城镇，而随着农民工大幅度增长，使得目前相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工社会保障程度极低。据罗遐《农民工社会保障问题研究》表明，只有很小部分农民工有一至两项非均衡、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[4]。可见，农民工几乎完全处在城市社会保障网络之外。其根本原因就是我国城乡二元社会结构造成的，使得农民工游离于当前的“城镇型”社会保障体系。虽然目前很多地区将农民工纳入了社会保障体系，但其模式完全是“仿城模式”，效果不理想。
农民工社会保障问题之所以呈现上述特点，究其原因，主要在于：
1、农民工尽管在城镇就业，但其户口在农村，仍与土地保持着一定的依附关系，土地可以作为其生存保障的最低载体。农村社会保险尚未建立，当农民工返回农村后，其在城镇已缴纳的社会保险无法转移。 [page]
2、长期以来在工业化过程中形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民的心理根深蒂固，在农民工社会保险保护方面比较突出，以致全国性的农民工社会保障制度迟迟未能出台。
3、农民工异地就业，且流动性大，对农民工社会保障的管理存在难度。而企业往往出于节约用工成本的考虑，不想也不愿为农民工缴纳社会保险费，此外，农民工由于收入不稳定且偏低，普遍不具备缴纳社会保险费的经济承受能力，也无主动缴纳社会保险费的意识。
二、建立农民工社会保障制度的必要性和紧迫性
社会保险是社会保障体系的核心部分。这是因为它的保障对象是劳动者，即人口中最多最重要的部分。它所承担的风险最多，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、残障保险、死亡保险等。农民工是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果[5]。农民工在城镇就业与生活，遭遇着与城镇劳动者相同的各种生活风险。然而因户籍制度的制约，农民工处于被边缘化的境地，他们遭遇的上述风险只能主要依靠自己去解决，国家既没有相应的制度安排来提供援助，也缺乏必要的途径来化解。因此在我国迫切需要建立一套完善的农民工社会保障体系。
第一，建立完善的农民工社会保障制度是实现社会公平，维护社会稳定的重要手段。社会保障是追求社会公平和维护社会稳定的重要工具。适当的社会保障有利于社会公平，有利于经济发展，并提高就业水平，缩小贫富差距，从而有利于社会的和谐与稳定。由于农民工收入较低，流动性强，加上自身素质的制约，很容易成为社会不稳定的因素。因此建立和完善农民工的社会保障制度，让农民工享受到自己的合法权益，分享社会发展的成果，不仅是社会公平的体现，而且也维护了社会的稳定。
第二，从社会保障的功能看，社会保障通过国家立法，以社会保障和其他形式的税收将高收入者的一部分收入转移支付给低收入者,可以缩小贫富差距。只有这个过程公平、公正、有效，才能真正起到社会安全网的作用。只有绝大多数人处于安全网内，整个社会系统才能在一个稳定、安全的环境中运行。建立和完善农民工社会保障制度，是一项惠及两亿多农民工及其家庭的工程，具有十分重要的意义。
第三，建立和完善农民工的社会保障制度是解决我国“三农问题”的一个重要组成部分。以解决“三农问题”为目的的农村改革可分为三个阶段，第一阶段是家庭联产承包责任制，将农民从“大集体”、“大锅饭”的人民公社中解放出来。第二阶段是离土不离乡，允许一部分农民离开责任田，调动农民发展乡镇企业的积极性。第三阶段是离土又离乡，让农民自由有序的进城，目标是“转移农民、减少农民、富裕农民”。第三阶段是跨越性的一步，是从量变到质变的一步。建立和完善农民工社会保障制度，是推进、巩固和发展第三阶段农村改革的必要条件。
第四，如果农民工社会保障水平长期落后于城镇职工，势必大大延缓农村居民生活水平提高的步伐。而占人口大多数的农村居民如果对未来没有乐观的预期最终必将影响工业化和城市化进程，以及全面建设小康社会的步伐。
第五，建立和完善农民工的社会保障制度是全面建设小康社会的必经步骤。目前，全国农民工总数约在2.1亿左右。农民工的农业收入增长缓慢，农民工希望通过非农业劳动增加收入，然而由于农民受到歧视的就业待遇和社会保险待遇，收入偏低，因此，城乡差距逐渐拉大。民工潮又与城市下岗失业人员交叉，给农民工的就业带来了一定困难。因此，全面建设小康社会，最关键，最艰难的地方是在农村。扩大农民工规模，促进农民工就业是促进农民增收，缩小城乡差距的有效途径，而这些都要靠建立和完善社会保障制度来实现。 [page]
三、建立我国农民工社会保障制度的基本思路
在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，主要有以下几种观点：
第一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有人提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题，但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入[6]。还有人认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[7]。
第二种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度。有人认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[8]。另外，有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度，其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述[9]。
第三种观点认为，可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中，构建中国社会保障新平台。其认为近年来，部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益，是一种短视甚至是歧视，但如果把农民工纳入到这种社会保障新计划实行全国统筹则不会发生这种问题，而且这种做法具有其合理性与可行性[10]。
第四种观点认为，应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题，应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡[11]。
除以上四种观点外，有人认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体，其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求，应采取分类分层保障的办法依次解决农民工的社会保障问题[12]。还有人基于现实权衡考虑提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法[13]。笔者认为，上述的四种观点中，从我国目前的基本国情看，只有采取第四种观点是切实可行的，具有可操作性，可以真正解决好农民工的社会保障问题。
总之，农民工的社会保障问题牵涉到两亿多农民工的切身利益。农民工保障问题能否得到既快又好的解决，直接关系着我国经济社会能否持续健康快速发展和整个社会的和谐与稳定，从而需要引起各级政府的高度重视并采取有效的应对措施。只有将农民工的社会保障问题置于我国全面建设小康社会的进程中加以考虑，逐渐建立和完善城乡一体的社会保险体系，相信农民工的社会保障问题一定会随着我国经济社会的发展而不断缓解并最终得到解决。
注释：
[1] 郑功成、黄黎若莲：《中国农民工问题：理论判断与政策思路》，中国人民大学复印资料，2007年1月。
[2] 郑功成：《农民工的权益与社会保障》，中国党政干部论坛，2002年第8期。
[3] 王文韬等：《农民工社会保障调查》，半月谈，2004年第7期。 [page]
[4] 罗遐：《农民工社会保障问题研究——基于苏皖四村的一项实地调查》，中国博硕士论文数据库。
[5] 同注[1]。
[6] 孙树菡，张思圆：《都市边缘群体及其社会保障权益》，经济与管理研究，2002，（6）。
[7] 张启春：《谈谈进城务工人员的社会保障问题》，江汉论坛，2003，（4）。
[8] 李迎生：《社会保障与社会结构转型——二元社会保障系研究》，中国人民大学出版社，2001。
[9] 同注[4]。
[10] 高书生：《关于搭建中国社会保障新平台的设想》，经济研究参考，2003，（4）。
[11] 杨立雄：《“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择》，湖南师范大学学报，2004，（2）。
[12] 同注[2]。
[13] 董理：《我国农村非农产业群体的社会保障制度探析》，武汉理工大学学报，2001，(5)
