2012年3月22日，军委胡主席签署命令，发布《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例(试行)》，标志着我国涉外非战争军事行动逐步向法制化、规范化迈进。近年来，随着国家海外利益的日益拓展，我军遂行远洋护航、国际维和、撤侨反恐和跨国联合军演等涉外非战争军事行动逐步增多，但约束这些行动的法律法规则是少之又少。因此，涉外非战争军事行动的法律保障需求日益迫切，与之相关的法律问题成为军队必须要解决的新课题。
一、法律对涉外非战争军事行动的保障作用
新世纪以来，我国的国家安全战略已经从以往维护生存利益，转变为维护国家的发展利益。为配合国家整体战略的需要，军队承担的涉外非战争军事行动不断增多。这些行动牵涉国家多，法律关系复杂，行动的人员、装备等与国家主权利益紧密相连，只有相关的法律给予明确的地位，行动才能合法地进行。而制定法律、法规来规范涉外非战争军事行动是各国的通例。联合国出台的《维持和平行动部队地位协定范本》、《联合国人员和有关人员安全公约》对维和部队有完善的法律保障。我军与俄罗斯军队联合军演也是首先由双方签订“部队地位协定”，解决参演部队法律地位以后演习才得以展开。同样，如果我们在海外的非战争军事行动中没有法律依据，或者对方不接受我方以军事人员身份进入遂行任务，其结果必然不利于我军事行动的展开。为此，迫切需要完善相关国际、国内法律制度，为我军事行动提供完善的法律保障。
由于军人与外交人员不同，不能享有《维也纳公约》中规定的外交人员的特殊权利。我军事人员在境外的军事行动，必须有相应的国际法对其权利与义务做出规定，否则履行涉外军事任务的官兵将无法保障自身的合法权益。这里的“权益”一方面是指军队驻地、交通工具不受侵犯，驻地内的营房、设备财产免受搜查、征用、扣押和强制执行等等。另一方面是指司法管辖权。上述问题需要通过与他国进行协商与交流，签署相应的协定确定军队在执行任务所在国享有的权利与义务，以此作为维权的依据。
二、我军涉外非战争军事行动面临的主要法律挑战
我军非战争军事行动理论提出时间较晚，涉外非战争军事行动实践经验相对匮乏，对相关法律问题的研究不够深入，在涉外非战争军事行动法律保障方面还面临诸多亟待解决的问题。
(一)国内法相关内容缺失
尽管我国《宪法》、《国防法》、《刑法》、《突发事件应对法》和《军队参加抢险救灾条例》等现行法律法规为我军遂行非战争军事行动提供了一定的法律依据，但法律适用基本上仅限于国内行动，有关涉外非战争军事行动的条款很少，在专门立法方面还相对滞后。例如，我国自1992年开始参与联合国维和行动，直到今年才颁布专门法规(《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例》);海军在亚丁湾护航已超三年，但至今都没有专门立法予以规范。同时，在现有的法律法规中，涉及非战争军事行动的内容比较零乱，不系统不成体系，国内法与国际条约、协定衔接不够紧密的问题也比较突出。
(二)签订的相关国际条约范围过窄
军队离开本土遂行涉外非战争军事行动，首先要解决部队地位问题。2002年10月，我国与上海合作组织成员国吉尔吉斯斯坦开展了第一次跨国联合军事演习，但是直到2007年，我国才签订第一部关于涉外联合军演的多边协定和双边协定：《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》和《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》。近年来，我国广泛参与多国联合军事演习，参与国早就不限于上海合作组织成员国，部队地位协定的缺乏，已严重制约我军涉外非战争军事行动的范围。
(三)尚未建立顺畅高效的涉法问题协调处置机制
军队遂行涉外非战争军事行动中，一旦发生刑事案件和民事法律纠纷，处理起来十分复杂，需要军队政治机关、地方司法机关、外交和交通部门多方通力合作，才能予以妥善解决。目前，对于涉外非战争军事行动中出入境管理、税收豁免、损害赔偿、刑事管辖等诸多法律问题，我国尚未建立结构合理、运转顺畅的协调机制。
(四)官兵国际法素养普遍不高
目前，军队对国际法的学习重视不够，专门法律人才特别是武装冲突法人才匮乏，演习中法律战内容涉及不多，官兵武装冲突教育培训不足等问题凸显，已成为官兵遂行涉外非战争军事行动的短板。
三、逐步完善我军涉外非战争军事行动的法律保障体系
随着我军涉外非战争军事行动日趋常态化和任务范围日益拓展，迫切需要克服上述不足，逐步完善涉外非战争军事行动的法律保障体系，建议主要从以下几个方面下功夫见实效：
(一)补充和完善国内立法中有关涉外非战争军事行动的规定
从我国立法现状出发，可以考虑从三个立法层面及渠道，推进涉外非战争军事行动的国内立法。一是修订《国防法》，增加涉外非战争军事行动的相关内容，如海上护航、海外维和等，使之成为国防事务的组成部分，拓展国防外延，为有关涉外非战争军事行动提供法律依据。二是适时制定《涉外非战争军事行动法》，对行动的目的、职责和内容等进行界定，对军队与政府部门之间的组织、指挥、协调及相应的军需保障机制予以明确。三是由中央军委针对具体涉外非战争军事行动，制定专门军事法规，规范涉外非战争军事行动中涉及的国防动员、军事征用等具体事项，以及与《联合国宪章》及其他国际条约、国际惯例等相衔接的法律问题。
(二)积极订立和加入相关的国际条约
关注涉外非战争军事行动国际法层级的法律构架，是涉外非战争军事行动法律保障体系的关键所在。就目前而言，我国应务求在制定规则和实际运用领域及时转化成果。一是建立强大的国际法律事务支撑体系。可以借鉴美军的做法，动员军内外力量，加强国际法律事务研究，于相关国际条约、国际惯例有针对性地进行分类研究，充分发挥军事智库的辅助决策作用。二是在规则制定上把握主动。除了对既有规则的遵守外，部分行动还要根据国家对外军事交往的需要，事先与其他国家签订条约。如美国先后与多个国家签订了“永久部队地位协定”，就我军而言，应当在尊重其他国家主权和领土完整的前提下，在遵循既有国际准则的基础上，熟练运用国际法知识，充分预见可能发生的各类问题，就国际协作及可能发生的问题与其他国家进行事先交流磋商，并牢牢把握规则制定的主动权。三是注重研究成果的实际应用。对于国际法律事务的研究成果，可以采用分层转化的方式加以有效运用。对于涉及国家安全和利益的重大问题，及时提供给中央军委和国务院，为立法、外交和战略部署提供决策支持;对于特定军种、特定地区、特定行动方式的研究，应直接服务于具体的军事行动，为其战术安排进行具体的法律指导;对于一些通用的国际规则、具体的行为规范和需要特别注意的问题，可以编写成相应的行动手册，为教育训练做出法律指引。
(三)健全涉外非战争军事行动涉法问题处置机制
在这方面，美英等国的成熟经验值得我们借鉴。美国通过与多个国家签订永久部队地位协定，对美军人员在别国的法律地位、出入境管理、税收豁免、损害赔偿、刑事管辖等内容进行了详细规范;建立了以军官法组织、联合法律组织、多国部队法律组织为主体的法律支援体系;将军法官编入各军兵种和部队各级，为指挥官提供法律咨询;通过整合制度、机构、人员，形成了完备的海外行动法律保障体系与案件处置机制。相比之下，我军涉外法律问题处置机制亟待完善。一方面，应明确涉法问题管辖权。涉外非战争军事行动中涉法问题由军队司法机关管辖，还是地方司法机关管辖，具体哪一级管辖还不明确，建议在《刑事诉讼法》、《办理军队和地方互涉刑事案件规定》等法律法规中增加相关条款，对管辖权予以明确。另一方面，应建立军地合作机制。军队政治部门、军队司法机关、地方司法机关、外交和交通部门通过协商，建立合作机制，形成合力，高效妥善处理涉外非战争军事行动中的涉法问题。
(四)加强军队专门法律人才的培养和配备
目前，我军专门法律人才大都集中在政治机关保卫部门、军事法院和军事检察院，基层分队没有军事律师编制，也少有专门法律人才。由于涉外非战争军事行动政治性和敏感性强，需要在行动中配备和使用专门法律人才，为指挥员决策提供咨询，及时解决行动中遇到的涉法问题。对此，笔者建议，一方面，加大军队法律人才的培养力度。建议在部分军队院校增设军事法学系，为军队培养法律专业军官或士官，也可通过开设相关课程在学员中广泛普及国际法和军事法知识。鉴于军队院校培养专业法律人才周期较长，建议酌情增加专门法律人才横向进入的规模，直接招收地方大学法学专业毕业生入伍，充实部队法律人才库，缓解部队法律人才紧缺的局面。另一方面，推进军队法律人才的优化配置。对于航空兵、海军舰艇部队和维和部队等易担负涉外非战争军事行动的部队，增加专业法律人才岗位编制。例如，在任务分队的数名军官中，至少配备一名以上具备相关法律行业从业资格的军官。在遂行重大涉外非战争军事行动中，应增派具备相应语言优势和精通国际法的人员随队履行法律保障任务，及时解决行动中遇到的涉法问题。
