所谓“小金库”，是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。小金库具有严重的危害性，它是国有资产流失的“蓄水池”；它是滋生贪污、腐败的“温床”；它是败坏党风政风、妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定的定时“炸弹”；它是危害社会主义各项事业发展的“毒瘤”。在民间有这样一句顺口溜：“小金库扰乱大财政，小保姆（泛指第三者）搅乱大家庭”。由此可见，切除“小金库”这个“毒瘤”已是刻不容缓。本文根据笔者多年在经济责任审计工作中的所见、所闻、所思，谈谈小金库产生的原因及对策。
原因
一、法制观念不强
有些领导干部对财经法规了解甚少，对执行财经法规的认识模糊。他们认为，只要不贪污、不受贿，就不会在经济方面犯错误，作为领导干部，这种观点显然是非常危险的。例如：我们对某中学校长进行经济责任审计发现，该校采取隐瞒收入、虚列支出等手法私设“小金库”，累计金额高达数百万元，长期在账外循环。这位领导的观点很有代表性，他说：以前我根本不知道什么叫私设“小金库”，我认为单位的钱放在会计中心不如放在单位，自己的钱放在自己兜里花着方便，何错之有？放在会计中心，一旦有急事，一时拿不出来，对工作会造成很大影响。总之，只要不装个人腰包就没事，直到审计指出时，我才知道这是私设“小金库”，违反了财经纪律。
二、经济利益驱动
多年来，国家三令五申，禁止各单位私设“小金库”，并制定了具体的检查惩处办法。前不久，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《<关于深入开展“小金库”治理工作的意见>的通知》，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合出台了实施办法，在全国范围内深入开展了“小金库”治理工作。中央为什么要下如此大的决心切除“小金库”这块“毒瘤”，不仅说明“小金库”的危害性大，而且说明它是一个顽疾。从审计的情况看，一些单位设立“小金库”的现象依然存在，有的还相当严重，屡查屡犯。主要原因之一就是经济利益的驱动。
一些单位通过隐瞒各项收入、虚报冒领骗取财政资金、虚列支出等手法，将资金存放在帐外，即单位的“小金库”。其目的就是为了逃避财政、审计等部门的监督，资金用途
绝大部分都是为了小集体或少数人的利益，违反国家规定，发放各种福利补贴、请客送礼、吃喝招待、公款旅游、挥霍浪费甚至私分等等，均无合规发票，多为白条支出，造成大量税源流失。正是这种利益的驱动，致使有些领导干部置国家的法律法规于不顾，肆无忌惮地侵害国家和人民的利益，助长了不正之风，为买官卖官、贪污受贿等腐败行为提供了“温床”。破坏了干群关系，激化了社会矛盾。
三、管理机制混乱
行政事业单位实行会计集中核算后，取消单位银行账户、会计和出纳。使会计机构和会计人员与会计主体完全分离，会计对会计主体所发生的经济业务一无所知，等于盲人摸象，全凭单位经办员提供来的原始单据记账。而单位经办员不是会计，根据《中华人民共和国会计法》第四条的规定， “单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。第五条 会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”。因此单位财务经办员不负任何法律责任，明知道单位私设“小金库”，但他既没有权力也没有义务去制止，为了不得罪单位领导和直接利益人，只好睁只眼闭只眼，装聋作哑，得过且过。正如郑板桥的一句名言：“难得糊涂”。
四、违法成本较低
对于单位私设“小金库”问题只所以屡查屡犯，不得根治，主要原因之一就是监督力度不够，处理不到位，造成违法成本极低，使违规者一本万利。通常的处理办法是不疼不痒，对事不对人，避重就轻，对单位进行象征性的罚款，对个人姑息迁就。以罚款代替处分，结果是单位出钱，个人得利。单位主要领导脸不红，心不疼。致使“小金库”资金越滚越大，领导干部职务越升越高，形成恶性循环。
对策
一、 加强继续教育
当今世界的教育理念是终身教育。不少国家通过立法，从法律上确立终身教育理论为本国当今和今后教育发展和改革的基本指导思想。如日本设立了终身学习局，颁布了《终身学习振兴整备法》。美国在联邦教育局内专设了终身教育局，颁布了《终身学习法》。法国国民议会制定并通过了《终身职业教育法》，还要其他许多国家也针对终身教育颁布了相应的法律。
近年来，我国也在提倡继续教育，并在特殊的行业付诸实施。例如教师要接受继续教育，教师资格证要定期审核。对未接受继续教育或考试不及格的，年度考核评定为不合格，取消工资晋升资格。建议对领导干部和会计人员也要建立继续教育制度，同时与公务员年度考核和职务晋升挂钩。
对领导干部的继续教育，重点是警示教育和法制教育。加强财经法规知识和反腐倡廉规定的学习，使他们提高学法、懂法、守法的自觉性。不断增强法制观念，自觉抵制违反财经法规的行为。
对会计人员的继续教育，主要侧重财经法规知识和会计业务知识的学习。使他们熟练掌握各自所核算的会计单位的基本情况、业务性质、部门法规和特殊的会计核算方法。对实行会计集中核算的单位，可以按照业务特点进行分类，根据会计人员的特长选择某一类型的单位。并定期分类组织业务培训，了解新情况，解决新问题。及时铲除滋生“小金库”的土壤。[page]
二、健全制度和机制
1、理顺财政管理机制，取消会计集中核算，实行国库集中收付。近年来，财政部门设立会计核算中心，对行政事业单位财政性资金和其他资金进行会计集中核算和监督。取消单位银行账户、会计和出纳。事实证明这种管理机制是不成熟的，让一些单位钻了财政改革的空子，使“小金库”有了生存的条件。
因此，笔者建议健全国库集中收付制度。由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理。财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金。未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。
2、制定和完善防治“小金库”的长效法规。多年来，我国一直没有制定防治“小金库”的常用法规，在审计实践中只能使用阶段性的文件规定作为对“小金库”定性的依据。例如1995年5月4日国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》 （【1995】国办发第29号）规定：“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”……”。2009年4月23日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合出台了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）规定：“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围”。对“小金库”又作了重新定义。但是，这仍然属于阶段性的专项治理规定，有一定的时效性和局限性。因此，有必要颁布防治“小金库”的长效法规。
3、建议制定《财政违法行为处罚处分条例》实施细则。2004年11月30日国务院颁布了《财政违法行为处罚处分条例》（中华人民共和国国务院令第427号），其中第十七条规定：“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。”上述处罚依据，没有配套的实施细则，在审计实践中很难裁量。下面有两个实例说明此问题。例一：某中学采取隐瞒收入、虚列支出等手法套取资金，长期在账外循环使用，累计金额高达300多万元。按照有关法规定性，属于“小金库” 性质。而且金额较大，时间较长。例二：某行政单位因上级部门交办一项任务，给业务经费2000元，未入单位财务账，直接支付本单位职工联欢费用。虽然金额较小，仅此一次，但是也属于“小金库”性质。上述两个实例，均属于私设“小金库”的行为，只是情节轻重不同。但是定性依据相同，处理处罚依据也相同。因此，国家有关部委有必要制定《财政违法行为处罚处分条例》实施细则，对违规金额的大小应规定相应的处罚标准，对什么情况属于“情节严重”要进行细化等等。
三、加大检查监督力度
因此，作为执法部门，应做到有法必依，执法必严，违法必究。对单位私设“小金库”的行为，要坚决按照《财政违法行为处罚处分条例》（中华人民共和国国务院令第427号）第十七条的规定，不折不扣地处理到位，使他们的违规成本和风险远远大于即得利益。尤其是对个人，该罚款的要罚款，该处分的要处分，直至追究刑事责任。
建立执法过错责任追究制度。对执法机关及其执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依据《财政违法行为处罚处分条例》第二十八条的规定，严肃处理。
只有这样，“小金库”才能得到有效遏制，法律的尊严才能得到维护，国家和人民的利益才能不受侵害。
