二、“依法促农”的原则——促进农业发展
美日两国农业立法体系庞杂，核心即对于本国农业的促进和发展。农业维系着一国生存发展的命脉，为工业和其他产业部门提供生产资料和劳动力，维持国家的基本经济水平。农业天然具有弱质性，严重依赖自然条件。因此造成该产业部门的产值和效率总是存在变数，众多农业人口的收益也易于遭受威胁。如此一来，对于农业进行倾斜性保护在各国已经达成共识。为了保证本国农业具有竞争力，并且在面临日益严峻的国外农业竞争之下，保持较好的增长空间，美日两国在各自的农业法律体系中，又不约而同地确立了“依法促农”原则。
“依法促农”表达的是运用法律手段，合理地促进农业产业部门的持续、良好发展的期望。“依法促农”原则最主要体现则是历经数年不变的、对于本国农产品的财政补贴立法。
(一)美国的“依法促农”原则体现
美国从罗斯福新政起，即推行了一系列的以价格支持体系为主要手段的农产品保护政策。美国农业立法历经数次修订，但是对于农产品的财政补贴立法则始终如一。只是在不同时期，农业法律的内容会随着实际情况进行适当调整。
在1990年和1996年的美国《农业法》中，为了鼓励农业的出口，加大农业的国际竞争力，以此增加农场主的收入，两部农业法开始以鼓励农业贸易的自由化为宗旨，对农业的补贴进行了削减。尤其是1996年克林顿政府签署的《联邦农业完善和改革法》，期望通过农业生产的市场导向促进农业产业的发展。该法案由此取消了对于农场主的补贴政策。
但是，经过1997年和1998年的全球金融危机，美国农业生产过剩，而出口又受到了此次危机的影响而锐减，造成了本国农业的损失，在此情况之下，布什政府大幅度提高了对于农业的经济性促进政策，在2002年《农业法》中规定，在以后的10年之中，联邦政府继续对农业进行财政补贴，并且额度达到1 900亿美元。“2002年美国农业法背离了削减农业补贴的承诺，违背了WT0规则下贸易自由化的趋势,遭到了世界各国的批评。这种做法降低了美国农产品的价格,致使其他国家特别是发展中国家的农产品失去竞争力，拉大了南北贫富差距。”(徐世平，2006)在最新的美国农业法案中，继续其对农业的一贯补贴的支持举措。“据估计，农业法案在5年的时间将花费2 890亿美元。当然，约2000亿美元将用于国内粮食援助。用于大米、棉花、玉米、大豆、小麦及其他粮食的以商品为基础的补贴将占430亿美元。作物保险是230亿美元，储备计划将是270亿美元。”(中国新闻网，2008-06-02)[page]
(二)日本的“依法促农”原则体现
同样作为农业现代化代表国家的日本,对于农业的补贴一点不逊色于美国，“1960年农业生产补贴占农业预算的49%,1984年为62%。如果加上从总账户转到食品统制特别账户的部分(实质是稻米价格补贴)，则农业补贴占农业预算的比重高达80%。2004年，日本农业产值比重仅为1%，但农业补贴占GDP的比重却高达14%。”(陈颂东,2007)
日本对于农业的补贴早已有之,最早可以溯源至明治维新时期，当时已经开始有意对于涉及农业种植、灌溉等项目进行支持保护。从第二次世界大战结束,日本国力遭受重创后，对于农业的保护更为坚定。通过颁布《稻米控制法》、《食品控制法》、《食品紧急措施法》等法律，对于基本农产品的生产和供应进行保障，从而迅速稳定了战后的危机局面。至此，在稳定农产品的基本法律后,又通过一系列政策和法律，开始了对农业的财政补贴。从20世纪以来，日本的农业补贴一直维持在高额水平，通过农业的财政补贴，提高本国农业的发展，同时促进本国农业在国际舞台上的竞争力。“日本政府对农业的保护和支持一度为世界之最，例如1986年世界各国政府发放的农产品价格补贴总额为1 100亿美元,而日本一国即达400亿美元，占1/3强。”(刘景章等，2004)除了对农产品生产和供应进行直接的财政补贴之外，日本还颁布了一系列法律，对于有利于促进农业发展的其他领域进行财政补贴, 以此间接促进日本的农业发展。例如，《农地法》、《耕地改良法》、《农业近代化资金助长法》、《农业改良助长法》、《农业改良资金补助法》、《农产品批发市场法》、《农产品价格稳定法》、《农业灾害补偿法》、《农业机械化法》等法律，从各个法律层面完善以法促农的举措。促农之法律在对本国的农业基础设施建设、农业生产资料购置等方面的保护尤为突出。法律规定，凡是涉及农田水利基本设施建设的项目，在符合相关规定之下，国家则对其补贴全部款项的50%，其他地方政府再补贴25%左右，而到了农民身上，其负担的仅仅是投资的极小一部分款项。如此，对于农村的基础设施发展必然达到极大的推动促进作用。另外，农民如果进行特定的农业生产(如饲养家禽等)，其所需的基本设施和生产资料的投入，也可以从国家和地方政府处得到极大的政府财政补贴。
总之，对于美日促进农业的法律规定而言，其在财政补贴份额和比例上均采取了比较类似的做法，对于农业的财政补贴通过政府的大比例承担，保证农民的利益不受较大影响。同时，两国还建立了不同法律部门，从农业的贸易保护、关税、价格支持等多个角度对本国农业进行全面保护。甚至设置专门的《农业灾害救济法》来对农业遭受损害的财政补贴进行细致的规划，最终达到其促进本国农业较好发展的目的。[page]
三、“依法护农”原则——保护农民的权利
“依法护农”原则，主要通过对农民利益的维护体现其原则内涵。农民是农业的产业主体，对他们利益的保障影响到农业产业的发展。传统产业的弱质性特征，使得农民从事农业生产需要面临较多风险，付出更多劳动成本。在保证有“依法治农”的决心，采取“依法促农”的举措之后，必然要求保护农民的利益，对农民进行完善的法律保护。
(一)美国“依法护农”原则的体现
尽管在美国的农业法律中，没有特别规定“依法护农”原则。但是，仍然可以从其在不同领域的农业法律规范中，发现其对于本国农民利益的维护。
首先，从美国农业法律的核心，即农业的补贴中就体现出对农民利益的重视。尽管经过了农业的持续起落，但是对农业的财政补贴却是始终维持，其中的原因一方面是维护农业的基础性地位;另一方面对农民收入和农民利益的维护，也是其考虑的重要因素。
其次，美国对于农民利益的保护，最重要的体现就在农民生活的重心——土地权益的保障。在不同历史时期和不同地域文化中，农民对于土地的依赖均是相同的。美国在19世纪即颁布了著名的《宅地法》，规定一切美国公民，凡是以耕作为目的，支付少量费用即可得到一块土地;在所得土地上进行耕作，便可无代价地取得这块土地的所有权。此举极大地调动了农民从事农业生产的积极性，维护了农民最基本的利益。
第三，组织农民协会，重视农民的教育培训，加强农民的自我权利维护意识。政府在对农民进行保护过程中，除了从财政或者价格补贴等方面帮助农业，惠利于农户之外，通过帮助农民组建协会，更是“依法护农”原则的最佳体现。美国政府大力鼓励农民建立自己的合作组织，以对抗强大的市场和竞争对手的冲击。在合作组织面临困难之际，政府可以给予其直接或者间接的帮助。政府从旁进行一定的指导，从合作组织组建的要求、合作组织成员的培训、农民的职业教育等方面着手，努力建立起农民与政府和其他产业部门间交流的渠道。政府对于农业的补贴也是通过发放给各种农业合作组织，再放利于民，减少中间渠道，直接让农民得到实际利益。农民参加合作组织，加强了农民间的合作性，抗衡其他产业对于农业的冲击，缓和了农业的不利环境地位。最为关键的是，通过农民合作组织的广泛建立，和农民合作组织积极效用在农业领域中的极大显现，推动了农业生产的发展，维护了农民的利益，对于美国农业现代化的推进产生重大影响。[page]
(二)日本“依法护农”原则的体现
第二次世界大战之后，日本的农业人口开始向城市转移。日本政府意识到，农业人口利益保护对农业的快速发展的重要作用，因此开始了针对农民利益保护的立法工作。此时，立法的重点从促进农业发展的有关粮食和耕地保护立法之类，向农民的收入提高和农民社会利益的保障立法变化。例如，“1960年出台了‘生产成本和收入补偿方案’的稻米价格决定方案。与制造业工人相比，农民人均收入状况得到改善，农业与非农业部门人均收入差距显著缩小。”(韩喜平等，2005)
政府还通过税收的减免和农业补贴，保证农民的收入。在涉及农业领域的有关土地税、遗产税、所得税等均对农民进行减免和优惠。除此之外，农民收入的60%均来自政府的补贴。日本在贯彻“依法护农”原则中，体现了极好的法律原则与具体实施规范的完整配合，使得日本成为亚洲地区城乡居民收入差别最小的国家，农民的收入与城市人口的收入持平。
除了在税收和补贴中保护农民利益之外，日本农业法律体系中专门设置各种农村农民的资质型组织和社会团体，其中特别值得关注的是在1948年颁布的一部重要法律《农业协同组合法》。依据该法律的规定，在全国农村建立了各种农业协同组织，成为日本农民维护自己权利的最主要机构，在保护农民经济利益，为农业发展争取国家补贴、争取社会权利等方面均发挥了巨大作用。因此，在日本，几乎所有的农民都加入其中，共同保护该团体的权利。由于《农业协同组合法》的合理规范，通过农民组织的共同努力，农民在法律中的主体地位得到极大稳固，在社会权利中取得与城市人口相同的，甚至在某些方面更为优惠的利益。另外，日本农业法律中还先后颁布了《农业协同组合合并促进法》、《重建农林渔业组合法》、《水产业协同组合法》、《农村渔业组合联合会整顿促进法》等法律，从涉及农业和农民利益的各个角度展开了细致的农民利益保护立法。因此，经过几十年的“依法护农”原则在农业立法发展中的体现，日本农民在政治上取得与城市人口相当的参与权利，在经济上保证其收入水平的稳定与持续增长，而在群体利益的维护中，甚至取得了城市人口也颇为羡慕的团体权利保护组织。这一系列的“依法护农”之举，使得日本的城乡差距、收入差距、社会地位差距等在中国较为严重的问题，在日本国内基本解决，有力保证了日本社会高速稳定发展。
四、对中国的启示
(一)中国农业立法原则存在的问题[page]
中国的农业立法领域缺乏清晰明确的立法原则，造成农业立法的体系化不清。首先，清晰、明确的立法原则，有利于农业立法部门进行系统的、有计划的合理规范立法，避免由于立法空白形成规避法律的现象。其次，明确清晰的农业立法原则，还有利于将分散的、多种不同门类的农业立法建立一种联系，保证农业立法相互之间的贯通性。第三，农业立法原则的明确清晰设计，能够协调不同农业立法之间的差异，详细从多个角度规范农业立法领域中的关键、基本问题。第四，农业立法原则的清晰明确，也便于农业领域的劳动者领悟农业立法精神，更好地保护自我权利。遗憾的是，由于中国农业立法原则欠缺这种清晰明确的原则建构，造成了农业立法领域问题颇多。
第一，涉农的法律制度不健全。“相对于中国农村的实际，中国的现代法治的确过于城市化。我们对农村社会没有足够尊重，对于农村利益没有充分保护，对农村经济没有应有重视。”(卓泽渊，2007)目前的农村立法状况，在数量上远远落后于现有的农业产业部门和农村农民的社会生活范围;从质量上看，许多涉农立法在内容上过于抽象，直接影响到法律的实际应用。况且，涉农立法中，行政法规和政策等不在少数，造成一定程度上的涉农立法行政性色彩过于浓厚，农民的权利保护内容则略显薄弱。第二，农业法律的可操作性不强。由于农业立法原则的缺失，农业立法没有形成完备的立法系统，时常出现农业基本法律出台，而由于欠缺配套性法规或司法解释，造成基本法律的架空。
(二)贯彻中国的“依法治农”、“依法促农”和“依法护农”的农业法律原则
1.中国农业立法原则的树立 借鉴美日两国农业立法经验，中国的农业法律体系的构建，当务之急是结合中国农业立法现状，树立明确的立法原则。中国农业立法面临的最大现状即是“三农”问题。“三农”问题与其说是经济问题、社会问题，倒不如说是法律问题，即如何保障农民权利，如何把农村法制建设纳入到依法治国整体战略中的问题。在农业立法过程中，确立农业的基本地位，促进农业的稳定发展，以及农民利益的保障，最终达到农村社会的稳定和谐发展。由此看来，“依法治农”、“依法促农”和“依法护农”三原则同样适用于中国的农业立法。
2.农业立法原则在中国法律中的体现 第一，“依法治农”，巩固现有《农业法》的地位，贯彻法律在农业领域中的基本规范作用。《农业法》是中国农村发展、改革所遵循的一部基本法，虽然在农村法制体系中占据了重要地位，也起到了良好的规范作用，但是其中所涉及的某些措施还难于实现，或者实施困难较大。所以，如何进一步将《农业法》中的内容转化为现实的行为规则，还须遵循“依法治农”原则，完善农业基本法律的配套法律规范，保证农业立法过程的顺利开展。在巩固农业基本法律之上，还必须注意立法的稳定性与灵活性结合原则。法律的发展不能脱离现实环境的变化，虽然是农业基本法律，也必须在外界环境变化，或者不同历史时期的农业突出问题显现时，能够灵活进行调整。而法律的不断调整，如何保证农业法律精神的连贯，则需要稳定的农业立法三原则来进行规范。第二，“依法促农”和“依法护农”，建立健全农业立法体系，促进农业发展，保障农民权益。首先，保证诸如《土地管理法》和《农村土地承包法》等专项农业立法的贯彻实施。农业法律体系的合理设置，完善立法，有利于从多角度促进农业发展，保障农民利益。除了借鉴美日两国在财政补贴、税收优惠等方面对于农业、农民进行鼓励帮助之外，建立符合中国国情的农业促进法律规范当是更为迫切的事情。其次，对农村基层组织法进行加强，将村民自治落到实处。第三，积极组建符合中国农业和农民现状的农民合作组织。《农民专业合作社法》中具体规定了农民合作组织的建立和政府扶持内容，但是如何建立不同类别的农民合作组织，如何使大部分农民积极加入农民合作组织，合作组织如何在运作中发挥效用等还需要通过法律不断完善细化。国家应从法律、政策上对合作组织进行指导监督，使各类合作组织加速发展，从而使农民得到更多利益。[page]
