改革开放以来，我国经济生活中出现了一个特殊现象——农民工问题。现在跨地区打工的农民已有8000多万人，占农村劳动力的15—20%。他们进城务工经商，跨地区流动就业，在所有的大中城市，在建筑、纺织、第三产业等许多重要领域都活跃着他们的身影，为经济发展增添了活力。如何保障他们的土地承包权益，解决好他们的退路问题，是新时期农村工作面临的一个重要课题。根据农业部和省业务主管部门的安排，最近，我们对全市农民工土地承包问题进行了一次系统的调查，重点剖析了汉寿县、鼎城区的一些乡村。现将调查的情况汇报如下：
一、我市农民工土地承包问题现状
我市9个区县(市)、209个乡镇、4153个村，农业户数126.8万户，农业人口418.35万人，其中劳动力213.98万个，耕地面积583.7万亩，2004年全市农民人均纯收入2558元。2004年全市共有外出务工人员71.5万人，占农村劳动力的33.4%，其中常年外出务工人员64.9万人，占整个外出务工人数的90.8%，涉及农户32.6万户，占农村总户数的25.7%。在这些外出务工人员中，在外省务工的人员为42.9万人，占常年外出务工人员的66.1%。
据统计，在常年外出务工人员中，已有6.3万人回乡要地，占常年外出务工人员的9.7%。2004年以来，全市发生农民工的土地承包纠纷6332起，占整个土地承包纠纷总数的43.7%，涉及面积10.2万亩，占土地纠纷面积的47.1%，其中已调处纠纷4228起，占农民土地承包纠纷的66.8%。据调查，我市的农民工土地承包纠纷主要有下面几种类型：
一是土地抛荒被村民占用引发的纠纷。20世纪90年代以来，由于农产品价格一直走低，耕种土地成本又高，许多农民纷纷弃田外出打工。往往这些人外出时，既不告知村里，也不委托他人耕种，造成大面积抛荒。为了完成税费任务，村里往往会采取优惠政策鼓励本村人员栽种，也有村民因缺少田土自行将其耕种。在农民工土地承包纠纷中，这类纠纷共2767起，占43.7%。安乡县安康乡正安村二组村民邹福秋在二轮延包时的面积是16亩，后又捡了7亩抛荒田，2001年村里补发土地承包经营权证时按他实际耕种面积填写为23亩。去年外出务工农民回乡找其要地，引发了土地纠纷。桃源县漆河镇福庆山村青年组村民刘书贵，从1993年去广州务工，所承包的4.1亩田土抛荒而被本组村民刘上书占用多年。刘书贵全家3人去年下半年回家务农，要求退还自己所承包的4.1亩田土，于是双方扯起了土地“麻纱”。
二是农户间土地流转不规范引发的纠纷。农民外出务工，承包土地流转一般达成口头协议的多，签订书面合同的少，农户之间私下流转的多，村级集体组织知晓的少。由于土地流转行为不规范，口头转包唱主角，转包期限又未商定，极易诱发土地纠纷。据不完全统计，全市农民工发生的土地承包纠纷中，此类纠纷1319起，占20.8%。澧县小渡口镇东港村村民吴学明，承包责任田12亩，吴在2000年外出打工时用口头协议把责任田转包给本村6个村民。去年初，吴返乡要求这些户返还其土地，其中5个户按口头协议归还了土地，但还有一个叫王勇的却不退还原转包的1.8亩耕地，硬要将较偏远的1.8亩耕地给他，吴不接受，由此引发了土地矛盾。[page]
三是延包时未得到土地引发的纠纷。农村土地二轮延包时，正值农民负担高峰时期，种田效益差，部分农户举家外出务工，将原承包的耕地弃耕抛荒，没有参加二轮延包，成为失地农民。据不完全统计，这类土地承包纠纷共1127起，占农民工土地承包纠纷总数的17.8%。汉寿县在调查中，统计失地农户有5039户，失地人口14913人，其中外出务工失地的4855户，占失地农户的96.4%，其中包括常年外出务工的3717户，就近打零工未参与承包的1138户。该县失地农户主要集中在人均耕地较多的平湖区，以坡头镇三星村为例，由于外出务工人员较多，全村失地农户达200户，占全村农户总数的41%，失地人口751人，占全村人口的46%。
四是征地补偿引发的纠纷。主要表现在对国家的土地征用补偿标准过低不满意，征地补偿资金分配不合理等引发的土地纠纷。此类土地纠纷共458起，占农民工土地承包纠纷总数的7.2%。据桃源县木塘垸乡庆蓝村群众反映，常吉高速公路途径该村，占压耕地46亩，国家每亩只给征用费4700元、农户青苗补偿费300元，而每亩耕地每年种棉收入就可达1000元以上，征用费和青苗补偿费只相当于农户五年的种棉收入，补偿标准实在太低，加上又没有其他社会保障措施，外出务工农民返乡后基本上就成了失地农民。武陵区由于城市建设和国家建设征用土地后的补偿问题导致的土地承包纠纷呈逐年上升趋势。该区东郊乡一个村将一块因外出务工被抛荒的土地15.8亩调给了几个人多田少的农户耕种，一直相安无事，去年该宗土地被征用后，涉及到土地补偿收益时，原承包人和实际耕种人双方发生了激烈的冲突。
五是承包期内承包地被违法调整引发的纠纷。部分村、组在未征求外出务工承包人同意的情况下，将其承包地收回，重新发包给其他村民，侵犯原承包人的承包权利。据统计，全市共有这类土地纠纷142起，占农民工土地承包纠纷总数的2.2%。津市市去年上半年就发生此类纠纷45起，占接待土地纠纷上访总起数的29%。该市渡口镇新民村6组村民唐先勇2口人二轮承包以来，一直在外打工，村里在未征求唐同意的情况下，将其承包的3.8亩耕地收回，重新发包给同村农户郭小平，并发给郭土地承包经营权证。今年，唐回家要求承包原来的耕地，由此引发了纠纷。石门县壶瓶山镇南坪村毛竹河组村民王绍凤外出打工多年，2001年初村里把王的承包地转包给了该组的汪功明，并给汪填发了农民负担卡，落实了上交税费任务，同年底，镇政府又给汪填发了土地承包经营权证。2004年王绍凤返家后要求村里归还自己的承包土地，在镇经管站耐心细致的调处下，宣布汪持有的证书无效，并给王重新填发了土地承包经营权证，双方都表示满意。[page]
六是违法收回承包地和强迫进行土地流转引发的纠纷。有的地方在农业结构调整中，片面追求土地集中和规模经营，不加限制地让公司、企业进入农业直接生产领域、大片圈地。在土地流转中，农民应作为流转主体，但其意愿往往得不到尊重，有的地方随意收回农民承包的土地，或强制承包户流转土地，以规模开发经营为名搞对外招商和反租倒包，严重损害了外出务工农民的利益，造成了农村土地承包关系的混乱。这类纠纷共225起，占农民工土地承包纠纷的3.6%。汉寿县酉港镇花护村一组，2002年为了解决60亩受渍抛荒面积问题，在未召开村民代表大会的情况下，另外从周围收回60多亩外出务工农民的抛荒地，共集中128亩，以每亩90元的价格发包给3个珍珠养殖大户，承包期5年，村民对此意见很大。鼎城区黑山咀乡沙潮村有1100亩耕地，2000年，村里在未征得农户(包括外出务工农民)一致同意的情况下，强行实行“两田制”，收回农户承包地670亩，占到全村耕地的60%，出租给一个珍珠养殖大户，租期4年。租地合同到期后，村民纷纷要求收回承包地，但村里仍违反民意，擅自与珍珠养殖户续签合同延包一年。群众对此意见很大，多次到乡、区、市、省上访反映，要求废止合同，收回该片土地的承包经营权。
七是其他原因引发的纠纷。据统计，这类土地承包纠纷共294起，占农民工土地承包纠纷的3.8%。包括常年在外务工，已经自行消户，现在又要田引发纠纷的;全家迁到城镇居委会多年，现在又要田引发纠纷的;移民主动放弃田土，重新要田引发纠纷的等等。
二、农民工土地承包纠纷形成的主要原因
1.农村土地二轮延包政策落实不到位是农民工土地承包纠纷产生的主要原因。我市落实农村土地二轮承包政策工作历时10年，经历了三个阶段。1995年春全市全面开展了一次稳定完善农村土地经营制度，落实土地二轮延包30年的工作。1999年开展了土地延包后续完善工作。2002年农村税费改革时又对农村土地延包工作进行了再次补充完善。通过贯彻落实中央土地延包30年的政策，进一步稳定和完善了农村土地承包关系，充分调动了广大农民的生产积极性。但在实际工作中也存在一些不容忽视的问题：一是部分地方土地二轮承包政策落实不到位。据去年调查，全市还有215个村未开展土地二轮承包工作，占总村数的5.2%，涉及耕地面积11.7万亩。有的地方在二轮承包中，将部分举家外出打工的农户排除在外，导致这些农户成失地农民。二是部分地方二轮承包后确权发证管理工作未到位。有的地方土地承包经营权办理手续不完备。全市目前还有533个村的土地延包工作未完全到位，占村总数的12.9%，其中只签订了承包合同未发证的村277个，只发放《农村土地承包经营权证》未签订合同的村256个，共涉及承包耕地82.4万亩。土地承包经营权证的管理较为混乱。有的证地不符，权证上登记的耕地面积与实际承包面积不符，或将原承包确权发证土地与流转土地混淆，出现了“有地无证，有证无地”的情况。有的多级发证，由于管理体制的不断完善，发证机关也不断变更，目前部分农民持有的土地承包经营权证，有的是县政府发的，有的是乡政府发的，还有的是村民委员会发的。据统计，目前全市由县级发证的乡镇有142个，占全市乡镇总数的67.6%，由乡级发证的乡镇有10个，占4.8%，由村民委员会发证的乡镇有58个，占27.6%。有的多次发证，部分县在几次完善二轮承包中，每完善一次就发一次证，多的地方发了4次证，而且有些经营权证里面填写的内容也不一致，由于没有正式宣布以前发的证作废，农民不知道哪一本证有效。[page]
2.农村政策的调整是农民工土地承包纠纷产生的直接原因。前些年农民负担较重、种田效益不明显，农村土地承包问题也因农民种田积极性不高而被掩盖。全国进行了以“多取、少予、放活”为主线的农村税费改革工作，去年中央经济工作会议宣布我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，与之相适应的是，国家出台了一系列的支农扶农政策，特别是今年我省实行“三补、二免、一取消”政策后，种田的效益显现，农民对土地的认识发生了深刻变化，由过去的视田土为负担变为了如今的视田土为财富。一部分农民工返乡务农，一部分外出务工农民担心今后无田耕种而回乡或托人要田，导致农民工土地承包问题得到了充分暴露，纠纷不断发生。
3.基层组织作为不当是农民工土地承包纠纷产生的重要原因。一是有的地方在落实土地延包政策上采取“偷工减料”的做法，应付了事，要么不签订土地承包合同，要么不发放土地承包经营权证。二是部分村组对农村土地流转不是合理引导，调解纠纷，而是热衷于违背群众意愿，打着调整农业产业结构的幌子，只图眼前利益，牺牲农民利益，只讲为老板铺路，搞“廉价招商”，不讲为群众服务，让农民的“命根子”变成企业和个人的“钱袋子”。强迫农民流转土地，搞反租倒包，在土地流转中越俎代庖，拔苗助长，严重损害农民的利益。三是个别地方在承包期内，违法收回承包地，违法调整承包地，侵犯农民的土地承包权和经营自主权。
三、对策和建议
我市是一个农业大市，全面建设农村小康社会，关键在于农民增收，核心在于农民就业。随着我国改革开放的推进和经济的逐步发展，农村近三分之一的劳动力涌向城市，外出务工成了我市农民的主要就业形式，也成为农民增收的一个重要途径。如何稳定和完善农村土地承包关系，保障农民工的合法权益是摆在我们面前的一个重要课题。
1.进一步加大农村土地承包法律法规政策的宣传培训力度。一是要充分运用各种渠道，加强对相关法律法规的宣传。要通过广播电台、电视台和报刊杂志开辟专栏、专题报道、答记者问、回复群众来信和各种群众喜闻乐见的形式，进一步搞好《农村土地承包法》和省《实施办法》的宣传报道，让广大农民了解法律的基本精神，增强依法保护自己权益的自觉性。二是要加强对基层干部的法律培训。《农村土地承包法》和省《实施办法》许多条文的规定具有深刻含义，还涉及到一些相关法律，需要系统地学习。各级要把《农村土地承包法》和相关法律列入干部培训计划，特别是各区县(市)要搞好乡镇干部的系统培训，增强基层干部的法律意识，提高依法行政、依法开展农村土地承包管理工作的水平，真正把法律落到实处。[page]
2.扎扎实实地做好土地承包的完善工作。要从根本上解决农民工的土地承包纠纷，关键是要把农村土地承包管理的基础工作搞扎实，关键是要把中央的农村土地承包政策实实在在地落实到位。这就要求省、市、县各级领导要高度重视这项工作，上下协作，统一行动。要在搞好试点工作的基础上，制定详细的工作方案，针对存在的问题，拿出符合法律政策和实际的解决措施，把“五到户”(承包面积、承包地位置、承包合同、承包经营权证、基本农田)、“四相符”(承包面积、承包合同、承包经营权证、承包经营权证登记簿)落实到位，使农村土地承包管理全面走上规范化、法制化的轨道。
3.探索农村土地承包经营权流转管理的新机制。在完善和稳定农村土地承包关系的基础上，按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》，规范农村土地承包权流转行为，积极探索土地流转管理的新机制，要使农民工“放心走”，农民工的土地“流得动”，切实维护外出务工农民的合法权益。当前着重是要建立土地承包经营权流转合同管理制度和登记制度，要按照政策认真解决过去土地流转中存在的问题。
4.尽早出台农民工土地承包问题的具体政策。去年《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电[2004]21号)明确要求“要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”，但对农民工承包土地的一些实际问题如何处理还不很明晰，也缺乏实际操作性。建议结合这次调研的情况，针对农民工的实际问题，尽早出台保障农民工土地承包权和经营自主权的具体政策。
