张立苗诉桃园村委会强行终止其与村民小组签订的承包经营合同侵权案

「案情」

原告：张立苗，男，４５岁，桃园村８组村民。

被告：淮阴县码头镇桃园村村民委员会（以下称桃园村委会）。

１９９１年１２月１０日，原告张立苗与码头镇桃园村８组签订了一份鱼塘承包合同。合同约定，从１９９２年元月１日起，由张立苗承包８组的鱼塘及其周围柴地、秧田，承包期为１５年，张立苗每年上交组里３００斤鱼作为承包金。合同由张立苗、８组组长孙永年签字，群众代表数人和桃园村村长吴正保签名，桃园村委会加盖了公章，码头镇法律服务所予以见证。１９９５年１月，被告桃园村委会以要提高承包指标、完善承包合同为理由，要求原告张立苗终止履行与组里签订的承包合同，张立苗表示不同意。１９９５年４月１６日，桃园村委会以张立苗违反计划生育政策为理由，派人从张立苗承包的鱼塘内捕捞了１４４。４斤鱼，以每斤３元的价格出售给同村另一村民周兆发，并强行以村委会名义将此鱼塘发包给周兆发，周兆发随即将刚购买的鱼又放回该鱼塘。原告张立苗于１９９５年４月１８日起诉至淮阴县人民法院，称其与８组签订的承包合同合法有效，被告桃园村委会的上述行为侵害了其承包经营权，要求法院判决其继续承包鱼塘，判决被告桃园村委会赔偿其损失（诉讼中又放弃了该项请求）。

被告桃园村委会答辩称：原告张立苗在承包鱼塘期间未按时完成承包指标，经村委会研究决定将８组的鱼塘收回，由村重新制定承包指标，重新发包。捕捞张立苗放养的鱼，是按镇计生办通知精神执行的，作为其超计划生育的罚款。所以，本村委会的行为没有过错。

「审判」

淮阴县人民法院经审理认为：公民对集体所有的水面的承包经营权，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。原告张立苗与所在的８组签订的鱼塘承包合同，未违反法律规定，属有效合同，应受法律保护。被告桃园村委会非法干预原告张立苗对承包合同的履行，已侵犯了原告合法的承包经营权，应承担民事责任。依照《中华人民共和国民法通则》第八十一条第三款、第一百零六条第二款之规定，于１９９５年９月１９日判决如下：一、原告张立苗与桃园村８组签订的鱼塘承包合同属有效合同，合同应继续履行。

二、原告张立苗放弃要求被告桃园村委会赔偿损失，本院照准。

判决后，桃园村委会不服，上诉至淮阴市中级人民法院，称：张立苗未完全履行合同，村里为完善承包合同，提高承包金，在张立苗不愿继续承包的情况下，将鱼塘转包给他人是合法有效的。请求二审法院改判。

被上诉人张立苗答辩认为原判正确，请求维持。

淮阴市中级人民法院认为：被上诉人张立苗与本组签订的鱼塘承包合同，手续齐全、合法，依法应予保护。在履行合同中，张立苗并无违约行为，因此，在合同未期满时，上诉人单方终结合同并转包他人，是侵犯张立苗承包经营权的行为。上诉人上诉无理，原审判决正确。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，于１９９５年１１月１４日判决如下：驳回上诉，维持原判。

「评析」

本案主要涉及到以下两个问题：（一）关于村民小组的法律地位问题

本案在审理过程中，对所涉承包合同的效力有不同观点。有些同志认为，我国宪法规定村民委员会是目前农村最基层的群众性自治组织，因此村委会以下的集体经济组织不能作为独立的主体，不享有农村集体财产的所有权，其不具备作为本案承包合同中发包方的主体资格，因而该承包合同无效。我们认为，这种观点混淆了农村最基层的自治组织和农村集体经济组织这两者的概念。农村集体经济组织作为民事主体与具有行政职能的村委会在法律上分属不同的范畴，不能混为一谈，用简单的隶属关系进行解释。

１９６２年《农村人民公社工作条例修正草案》中明确规定“……生产队范围内的土地归生产队所有……”。改革开放以后，我国农村中的公社、大队、生产队等组织变更为乡（镇）、村、组。由生产队变更而来的农村集体经济组织村民小组，虽然不再具有行政意义上的职能，但是其对原先由生产队所有的土地仍然享有所有权。如１９９２年国家土地管理局在答复山东省土地管理局关于《土地管理法》实施中的几个问题时指出“……原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有……”。１９９４年１２月３０日，农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》一文中指出，“……严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有……”。所以，村民小组作为该组范围内的土地所有人，有权将自己拥有的土地上的鱼塘、柴地、果园等财产发包给村民承包经营。因此，本案所涉承包合同主体符合法律规定，合同应认定为合法有效。

（二）农村承包经营权应当受到法律保护

在现实生活中，农村的有些村、乡（镇）或其他组织，往往忽视这一点，把村民小组看作其下属或附属的一个部分，通过行使行政管理职权，有意或无意的侵犯村民小组作为农村集体土地所有权主体的合法权益，同时也损害了享有承包经营权的村民的合法权益。具体表现为妨碍他人的承包经营权的行使；不法占有、处分他人正在承包的土地、山岭、水面等财产；不法侵害承包经营者正在承包经营的不动产之上的财产。本案村委会强行占有并处分原告正在承包的鱼塘，应认定是一种侵权行为，村委会应对此承担民事责任。

责任编辑按：正确处理本案的关键，在于确认原告承包经营的鱼塘及周边土地的所有权是否属桃园村８组所有。

在我国农村，集体所有的土地根据不同历史沿革情况分别属不同的农民集体所有，有的属村农业集体经济组织所有，有的属乡（镇）农民集体所有，还有的属村内组级农业集体经济组织所有。按照我国《农业法》第十一条的规定，属村农业集体经济组织所有的土地，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。在这种情况下，村民委员会就具有了双重职能，即基层群众性自治组织的职能和对由村农业集体经济组织所有的土地和其他财产的经营、管理职能，可以成为土地承包经营合同的发包主体（村民委员会组织法〈试行〉第四条的规定也充分表明了这种职能）。而在村农民集体所有的土地分别属于村内两个或两个以上农业集体经济组织所有的情况下，村民委员会往往就仅具有基层群众性自治组织的职能，对村农民集体所有的土地和其他财产的经营、管理职能就分别属村内的两个或两个以上的农业集体经济组织各自享有和行使。这种农业集体经济组织往往就是相应的村民小组。如前所说，村民小组是由“三级所有、队为基础”的生产队变更而来的，无论根据前引国家主管部门的有关解释，还是根据《农业法》、《村民委员会组织法（试行）》等法律、法规，都是承认和保护村民小组对土地的所有权及其经营、管理权的。在这种情况下，村民小组就是土地承包经营合同关系的发包主体，村民委员会不得非法干预。在本案中，原告承包经营的鱼塘及周边土地是由村民小组发包的，即已说明其土地所有权关系。村委会在承包合同上盖章，应只起见证作用。是否以某种理由提前终止未到期的承包合同，是承、发包双方的权利，任何第三人无权干预和代替。所以，本案村委会超越其职权范围，代行作为农业集体经济组织的村民小组的职权，属违法行为，是无效的。这种行为既侵犯了村民小组的对其所有的土地的经营管理权，也侵犯了承包方的承包经营权，村委会依法应承担相应的民事责任。但认定本案承包合同所涉及的鱼塘及周边土地所有权属村民小组，村委会的行为无效，在一、二审判决中未明确指出，则于判旨有碍。[page]

由上便决定了本案在程序上应通知桃园村委会发包的对方周兆发作为无独立请求权的第三人参加诉讼。因为，桃园村委会的行为无效，其不能作为案涉鱼塘及周边土地的发包主体，周兆发因此而取得的承包经营权也就无效。这说明，案件处理结果同周兆发有法律上的利害关系，根据《民事诉讼法》第五十六条第二款的规定，周兆发应作为无独立请求权的第三人参加诉讼。本案未通知其参加诉讼，也未宣布其与桃园村委会之间的承发包关系无效，是案中不足。