浅谈政府定价行为中的问题及对策

更新时间:2011-03-09 16:50 找法网官方整理
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浅谈政府制定价格行为中的问题及对策衢州市物价局陈朝晖二00二年十月三十日政府制定价格行为(以下简称政府定价行为)是指政府价格主管部门或其他有关部门,在制定或调整实行政府定价、政府指导价的商品和服务价格时,有关受理、申请、调查、认证、审核、决策、公告

  浅谈政府制定价格行为中的问题及对策

  衢州市物价局 陈朝晖

  二00二年十月三十日

  政府制定价格行为(以下简称“政府定价行为”)是指政府价格主管部门或其他有关部门,在制定或调整实行政府定价、政府指导价的商品和服务价格时,有关受理、申请、调查、认证、审核、决策、公告、跟踪调查和定期审价等公务活动,是法律赋予政府价格主管部门的一项重要职责和任务。改革开放以来,随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和价格改革的逐渐深化,目前,在我国现行的市场调节价、政府指导价、政府定价三种价格管理形式中,占社会商品零售总额90%以上的商品和服务价格按照以市场形成价格的机制即实行市场调节价管理,只有极少数商品和服务价格参照市场经济国家的做法按照政府指导价、政府定价的形式即实行政府定价管理。由于这极少数实行政府定价的商品和服务,或具有与国计民生关系重大性、或资源稀缺性、或自然垄断性、或重要的公用事业性和公益服务性等特点,其价格制定或调整的科学合理与否,关系到国民经济的发展,关系到人民群众的生活,关系到社会的稳定。应该说,经过各级政府价格主管部门二十多年的积极探索、实践和借鉴,特别是《价格法》及一系列与之相配套的法律、法规和工作规范、管理办法的相继出台和实施,我们的政府定价工作已步入法制化的轨道,政府定价行为的科学性、透明度和规范化程度有了极大的提高。但是,我们应该看到,由于我国还处于社会主义市场经济的初级阶段,在我国加入WTO后,我们的政府定价在法律制度上与国际惯例和WTO有关原则还存在一定差距,各级政府价格主管部门及其工作人员对如何适应新时期、新形势的要求管好政府定价,在认识上、做法上也存在这样那样的偏差,规范政府定价行为已成为当前各级政府价格主管部门的一项重要工作,亟需抓紧抓好。现结合我省实际,就政府定价行为中存在的问题、原因及对策谈一些粗浅的看法。

  一、当前政府定价行为中存在的主要问题及原因

  (一)“价”、“费”不分带来管理混乱

  目前,根据职能,我省各级政府价格主管部门既管理商品和服务价格的制定和调整,又管理国家机关收费标准的制定和调整。对前者的管理,主要是依据《价格法》和中央、省级定价目录的规定,对列入定价目录的少数与国计民生关系重大的等五类商品和服务价格根据定价权限和具体适用适范实行政府指导价、政府定价管理;对后者的管理,主要是依据党中央、国务院、浙江省委、省政府的文件、浙江省人大颁布的《浙江省行政事业性收费管理条例》以及国家、省计划(物价)、财政部门发布的行政事业性收费项目目录的规定,对列入目录的收费项目根据管理权限制定和调整收费标准。在实际管理工作中,由于国家和我省的《国家机关收费管理条例》迟迟不能出台,事业单位机构改革尚在进行之中,我省各级政府价格主管部门在进行商品和服务政府定价、国家机关收费管理过程中,存在价、费不分的问题,一定程度上导致了政府定价行为不规范和管理混乱。具体表现在:一是部分项目既列入地方定价目录,又列入行政事业性收费项目管理。如:教育收费中的义务教育杂费、借读费、高中和高等教育阶段的学费、住宿费,以及中介服务收费中的仲裁收费等。二是部分已向社会公布转经营服务收费列入价格管理的项目又重新列入行政事业性收费项目目录。如:民政系统的公墓服务收费,不仅浙江省政府令第108号已明确属于公益性服务价格列入《价格法》管理范畴,而且,浙江省财政厅、物价局浙财综字[2000]74号文件也明文规定转经营服务收费管理,但在浙江省财政厅、物价局《关于重新公布民政系统行政事业性收费项目和标准的通知》(浙财综字[2002] 28号)中又重新列入收费管理;三是一些市、县级政府价格主管部门对部分已转经营服务收费的项目仍实行《收费许可证》管理。如:某县物价局对所有机关、事业单位的收费项目,不加区分,仍实施《收费许可证》管理,开展收费年审,并收取年审费。[page]

  (二)“越位”管理现象时有发生

  近年来,随着价格法规体系的逐步确立,行政审批制度改革的不断深化和清费治乱力度的增强,应该说,各种越权定价、擅自立项收费现象得到了有效遏制,但“越位”管理现象仍时有发生。从我省总体情况看,主要表现在:一是地方政府“越位”管理,目前呈两头好、中间差趋势。主要是由于市、县政府从发展地方经济、推动城市化建设等角度出发,超越国家、省规定的价格、收费优惠幅度,纷纷出台了有关涉及企业改制、工业园区建设、招商引资和市场准入等方面的价格、收费优惠减免政策措施。二是市、县政府价格主管部门“越位”管理。如:市、县政府价格主管部门或根据当地党委、政府领导的意图和企业的要求,从保护当地企业发展的角度出发,违反定价目录的规定,擅自对由市场调节价格的商品和服务实行政府定价管理,擅自制定或调整应报省物价局定价的商品和服务价格,擅自超出省规定的价格或幅度提高标准定价,或由于省价格管理办法、实施意见迟迟不能出台,从当地实际出发先行制定了一些管理办法、措施。

  (三)管理“缺位”现象依然存在

  从近年来政府定价工作情况看,《价格法》及一系列与之配套的法律、法规和工作规范、管理办法的实施,大大提高了政府定价行为的规范化程度,但由于我国经济正处于与于世界经济的融合之期,产业政策、产业结构的不断调整,各种新产品、新技术的推广应用,我们的政府定价工作要与之相适应,始终面临着不断创新、不断完善的过程,政府定价行为“缺位”现象依然存在。主要表现在:一是我省政府定价目录自97年、98年颁布以来,部分项目的管理办法至今仍未制定,至使虽有项目,但各级政府价格主管部门不知如何进行管理,政府定价形同虚设。二是部分管理办法、定价政策与实际脱节导致“缺位”。如:律师服务收费政策,97年我省新的《律师服务收费管理暂行办法》颁布后,服务收费标准至今未作调整,仍按91年制定的标准执行,不仅远低于现行的基层法律服务收费标准,而且使各级政府价格主管部门的监管工作陷入困境,使政府定价行为的权威性、严肃性受到严重影响。三是对国家计委、省物价局的定价政策规定贯彻落实不到位导致管理“缺位”。如:由于机构改革人员变动较大等原因,少数县级政府价格主管部门在贯彻国家、省定价政策方面随意性较大,认为能够给本部门带来利益的就贯彻,认为不重要的就不落实,自动放弃了部分领域、部分行业的定价权。四是对根据《政府价格决策听证暂行办法》或有关管理办法的规定必须听证的重要公用事业性、公益服务性商品和服务价格,有的地方的政府价格主管部门在制定调整价格时,未按程序规定举行听证。[page]

  (四)审价机制不健全

  根据《价格法》第二十五条规定:……消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整意见。该条款实际包含两方面内容,即:政府价格主管部门和其他有关部门既可以根据消费者的意见制定、调整价格,也可以根据经营者意见制定、调整价格。但在实际政府定价管理工作中,政府价格主管部门的定价行为基本上是根据经营者或其行业主管部门的提议进行的。从近年来听证会情况可以反映出,目前,我们只有因经营者调价动议而举行的听证会,而没有因消费者或政府价格主管部门动议而举行的听证会,因此,群众普遍认为,听证会就是“提价会”。导致这一局面的根本原因,是审价机制不健全,政府价格主管部门缺乏对实行政府定价管理的商品和服务项目正常的定期的成本调查和成本审查、核实制度,以至信息失灵、信息不对称引起的。

  (五)定价形式、方法欠完善

  一是对经营者新增项目、新开业务定价随意性大,如何进行成本预测、如何制定合理价格和实施有效管理尚未形成制度化,定价方法上基本以参照为主,或以经营者报价为主,导致定价方法上、形式上随意性强,而且,有的地方定试行标准,有的地方则定正式标准,有的地方对试行期满而经营者未重新申报的也就认同为正式标准了。二是对政府定价管理形式上存在认识上的误区。当前,对于属于政府定价范畴的政府定价、政府指导价两种管理形式,政府价格主管部门的同志有一种“共识”,认为按政府定价管理形式管理的全国性或全省性的商品和服务价格就是全国或全省统一的一种价格或费率,这种片面的、错误的观点,导致在制定定价方法上的缺陷,也使政府定价行为的权威性、科学性受到损害。如:今年各地在贯彻国家计委、省物价局规定,对住宅房产交易手续费进行规范、降低时,全国、全省基本都是一个标准,即:新建住宅3元/米2,存量住宅6元/米2。而就我省情况而言,有的地区、有的城市新建住宅商品房价格最高仅每平方米一千多元,执行此收费标准,实际是较大幅度提价,而非像舆论宣传的大幅降低。又如:国家计委、省物价局出台的部分中介服务收费管理办法,是按照交易额、营业额等的百分比实行费率制制定服务价格的,由于交易额、营业额等的不确定性、交易对象的流动性等特点,以及定价管理权限集中在中央、省两级的等原因,市、县政府价格主管部门无权改变计费方式改按定额制定具体服务价格,至使实际定价权掌握在经营者手中,政府定价变相成了市场调节价。当前,我们在制定工商管理费等国家机关收费上也存在类似情况。三是确定定、调价执行时间上不严密、不科学。目前,国家计委、省物价局下发的定价文件,常有市、县政府价格主管部门尚未收文贯彻,而执行时间已过的情况。各地价格主管部门在自行审批、调整价格时,也存在发文在后、执行在前等类似情况。我们认为,须经逐级贯彻的文件,在执行时间上宜作分段处理。[page]

  (六)对经营者价格行为管理手段单一

  当前,各级政府价格主管部门对经营者执行政府定价行为的管理主要还是以管明码标价为主。如:各地普遍推行的垄断行业明码标价、涉农价格、收费公示制、教育收费公示制等,此外,有的地区也结合当地实际和经营者特点,开展了一些有益的尝试,如实行经营者执行政府指导价或行业自主定价备案制等。但总的来说,政府价格主管部门在管理经营者执行政府定价行为方面手段、措施单一、缺乏。具体体现在:一是明码标价规范化程度不高。虽然国家计委《关于商品和服务实行明码标价的规定》有原则性的意见,我省在行业明码标价方面也作了一些具体规定,但由于经营者主体的多样性、经营规模上的差别、地域的差别、商品和服务的多样化等因素,各地政府价格主管部门的明码标价监制工作,千差万别,随意性强,缺乏全国性,全省性的统一的分行业、分项目、分品种的规范样本,这也一定程度上影响了明码标价的普及、推广工作。二是对经营者执行政府定价行为缺乏有效的必要的监管。我们的商品和服务定、调价政策实施后,经营者如何执行,目前,主要根据消费者的反映或专项检查或价格监测等,作一些点上的调查和监管,而整个面上的监管、成本的监控,尚无手段。而且,对一些社会、群众重点关注、关心的垄断行业,如:铁路、电力、电信等,除价格举报案件外,市、县政府价格主管部门连安排检查的权力都没有,给监管工作带来很大的难度。三是经营者执行政府定价随意性较大,缺乏必要的约束机制。当前,政府价格主管部门的同志、经营者对执行政府定价政策,在认识上存在不同程度的误区,普遍认为,只有擅自提价是违法的,而自行优惠、降低价格是不违法的,这种意识,既导致一些行业恶性竞争的加剧,也使政府定价的严肃性受到影响、科学性受到挑战。当然,有些政府定价行为确有定价不科学、调价不及时的因素。

  二、主要对策措施

  针对上述问题,我们认为,今后一个时期,各级政府价格主管部门有必要从以下几方面入手,进一步抓好规范政府定价行为工作:

  (一)完善政府定价管理,建立健全工作制度,提高政府定价行为的规范化程度和透明度。

  一要以事业单位机构改革和新的《浙江省定价目录》出台为契机,结合新一轮政府行政审批制度改革和规范性文件清理工作,抓紧出台我省的《国家机关收费管理条例》,继续清理审核中央、省两级公布的行政事业性收费项目,对按照《价格法》和《浙江省定价目录》的规定,已纳入价格管理范畴实行政府定价管理的商品和服务项目,要坚决退出国家机关收费管理,避免造成价格、收费双重管理的矛盾;对未列入《浙江省定价目录》的商品和服务项目,原来制定的政府定价政策规定要及时进行清理,坚决将定价权放给经营者,避免层层截留和克扣经营者定价自主权现象继续发生。[page]

  二要根据国家计委《政府制定价格行为规则(试行)》,从我省实际出发,制定《浙江省政府制定价格行为实施细则》。按照《价格法》赋予的管理权限,制定规范省、市、县三级政府价格主管部门及其他有关部门定价行为的规则,明确政府制定或调整商品和服务价格的基本原则、制度、程序和方法,形成制度化、规范化的定价调价程序,克服制定或调整价格的主观随意性,提高政府价格决策的规范化、社会参与度、透明度和工作效率。在此基础上,①进一步完善价格决策听证制度,制定浙江省实行价格听证制度的商品和服务价格目录,规范听证程序,提高听证质量,扩大听证会的民主化、公开化程度。②建立政府定价专家审议制度。对垄断行业、生产技术性较强的商品和服务价格,规定在定价时应聘请有关方面专家进行审议,以提高定价的科学性。③建立政府定价集体审议制度,对影响面广、重大的定价、调价项目,必须通过集体审议,确保定价工作公正性。

  三要对列入《浙江省定价目录》管理的商品和服务项目,根据不同行业的特点,尽快研究制定出具体的政府定价原则、作价办法和监管措施。对原已制定管理办法的项目,也要根据当前经济形势的变化和发展,重新进行修订和完善。

  (二)重视发挥成本调查在政府定价中的作用,加强成本调查和审查工作,提高政府定价决策科学性。

  在继续做好现行定价成本调查、监测、跟踪调查等工作的基础上,对列入《浙江省定价目录》管理的商品和服务项目,要逐步建立成本调查、经营者定期上报成本资料和政府定价执行情况定期审查相结合的工作制度。要区分不同行业的营运特点、不同的商品和服务项目的成本核算要求,制订不同的商品和服务价格台帐和成本资料报表,规定经营者定期进行填报。并对社会关注、群众关心等重点商品和服务项目的经营者执行政府定价情况、经营状况、成本变动情况等进行定期审查,指导和督促经营者严格执行政府定价政策,建立行之有效的成本约束机制。对部分须实行听证的项目,还应建立成本报表专项审计制度。使政府价格主管部门能及时、全面地了解掌握定价商品和服务的行业经营状况,成本、技术和供求的变化等情况,及时制定或调整价格,改进定价形式、方法,掌握定价工作主动权,进一步提高政府定价的科学性和时效性。

  (三)加强市、县政府定价工作管理,提高全省政府定价工作水平。

  一是修订完善政府价格主管部门分级定价管理工作制度,进一步明确各级价格部门在定价管理工作上的职能分工。将省物价局定价工作重点定位在制定和完善定价工作规程、具体的价格管理办法、组织专家认证、建立全省性定价成本数据库等方面,市、县政府价格主管部门定价工作重点定位在根据国家、省价格管理办法制定或调整具体价格、定期开展成本调查、审查、组织价格听证等方面。[page]

  二是建立健全政府定价工作定期审查制度。对市、县政府及其价格主管部门、其他有关部门的政府定价行为开展定期审查,重点审查、制止和纠正各种擅自超越定价权限定价、截留经营者定价权定价、违反规定的定价程序定价的违规定价行为和在政府定价管理上的不作为问题,指导、督促基层政府价格主管部门严格依法行政,切实规范政府定价行为。

  三是抓好政府定价管理业务培训,提高价格管理队伍整体素质。针对当前全省政府价格主管部门机构改革人员变动较大的实际情况,采取省里重点培训和分级培训相结合的方式,积极组织开展价格管理业务、经济、法律知识等方面的培训和研讨,切实提高全系统依法行政工作水平。

  (四)改进和完善经营者执行政府定价情况管理,促进经营者价格行为规范。

  一是改进明码标价监制工作,根据国家计委颁发的《商品和服务实行明码标价的规定》制定浙江省的实施办法,改变目前各地普遍实行的经营者一报一批为主的监制方式,根据不同的行业、不同的商品和服务项目的特点,分期分批制订颁布全省统一的分类商品和服务的明码标价示范性样式,结合明码标价“五个一”示范活动和价格、收费公示制的深入开展,充分发挥示范效应,积极加以宣传推广,切实提高经营者依法标价自觉性,进一步提高我省明码标价工作的普及率和规范化程度。

  二是建立健全经营者执行政府指导价、垄断行业自主定价备案制度。规定铁路、电信、电力、金融等全国省垄断行业执行政府指导价、行业自主定价、其他经营者执行政府指导价均应事先向当地价格主管部门备案,并规定经营者未经备案不得擅自对政府定价项目实行优惠减免等措施。

  三是进一步加大法制宣传教育力度。通过报纸、电视、因特网等渠道,采取座谈、咨询、培训、发放宣传手册、义务监督员上门服务等方式,定期、不定期地组织开展面向社会、面向经营者的国家价格法律、法规和定价管理政策规定的宣传教育活动,分行业、有重点地组织开展以企业分管经营、分管价格领导和有关管理人员为主要对象的价格政策法规、价格管理规则、经营者价格工作规范等方面的业务培训,不断提高经营者守法经营意识,自觉执行好政府定价规定,规范价格行为。对拒不执行政府定价规定、群众、社会反响较大的行业,要严格执法,切实加大查处力度。

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