近年来,环境污染和由此引起的环境侵权与维权纠纷,在许多地方已成为影响稳定的突出问题。于2009年12月26日四审后通过,自2010年7月1日起施行的《侵权责任法》,确立了环境污染侵权责任规则。此法的施行对保护合法环境权益、制裁环境侵权行为、促进社会和谐稳定,具有重要意义。
一、环境污染侵权责任规则的法律依据
环境污染侵权责任,是指排污者因污染行为,侵害他人的生命权、健康权等人身权或者所有权、用益物权等财产权,从而导致的民事法律责任。
关于环境污染侵权责任的法律规则,主要由《民法通则》关于民事侵权责任的一般规定,《侵权责任法》基本规定和《环境保护法》、《水污染防治法》等单项法律的相关规定,以及最高人民法院和国务院环保部门有关法律解释构成。它们相互补充,共同形成了包括环境污染侵权责任实体性规范、程序性规范在内的完整的规则体系。
根据《侵权责任法》,污染者因同一行为应承担行政或刑事责任的,不影响其承担侵权责任;但是,如果因同一行为应同时承担民事赔偿责任和行政罚款、刑事罚金,污染者的财产不足以同时支付的,优先承担赔偿责任。
二、环境污染侵权责任的法定条件
承担民事责任,通常要求具备侵害行为、损害事实、因果关系以及主观过错4个要件。由于环境污染损害纠纷的特殊性,各国法律大多采用特殊的责任规则,我国法律也是如此。
《环境保护法》第四十一条的规定堪称经典:"造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。"《侵权责任法》第六十五条也规定:因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。据此,"污染环境造成损害",就应当承担民事责任。
1991年,湖北省环保局和武汉市中级人民法院在处理东湖水污染案件的过程中,就环境污染民事责任的法定条件问题致函原国家环保局。原国家环保局严格依据《环境保护法》第四十一条之规定,通过《关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》形式,专门就环境污染损害责任的法定条件做出解释:"承担污染赔偿责任的法定条件,就是排污单位造成环境污染危害,并使其他单位或者个人遭受损失"。
可见,承担环境污染民事责任,应当具备以下基本条件:一是排污者的排污行为"造成环境污染危害";二是其他单位或者个人"受到损害";三是环境污染危害与他人受到损害互为因果。简而言之,排污行为、损害事实、因果关系就是环境污染民事责任的3个法定条件。[page]
原国家环保局关于环境污染侵权责任法定条件的解释,符合法学原理和立法宗旨,因而也在我国环境行政执法和环境司法实践中得到普遍适用,必须严格执行。
三、法定免责情形
在明确污染侵权责任基本条件的同时,国家法律还规定了排污单位免于承担责任的特殊情形。主要包括3种情形:
一是不可抗力。根据《民法通则》第一百五十三条,"不可抗力"是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。根据现行环境法律,它主要是指地震、海啸等极端自然灾害和战争。
我国是一个自然灾害十分频繁的国家。需要明确的是,即使出现"不可抗力"情形,也并非绝对免除排污单位的责任。对于自然灾害等不可抗力,《环境保护法》第四十一条和《海洋环境保护法》第九十二条还特别规定:完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施仍然不能避免造成环境污染损害的,免予承担责任。可见,即使发生地震等极端自然灾害,排污单位也必须"及时采取合理措施"以避免造成污染损害,否则也必须承担相应责任。
二是受害人故意。如果环境污染损害是由受害人故意造成的,排污方不承担赔偿责任。如果污染损害是由受害人重大过失造成的,可以减轻排污方的赔偿责任。
三是第三人。因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后,有权向第三人追偿。实际中,第三人通过钻孔等破坏性方法盗窃输油管道中的石油,由于盗窃人未能有效封堵,导致农田、海域污染的案例,时有发生。司法实践中,多由输油管道的管护单位先行赔付农民污染损失,继而再向第三人追偿,直至追究其刑事责任。
四、有无过错和是否超标,不影响侵权责任承担
在处理环境污染纠纷的实践中,排污单位为了推脱责任,往往提出诸多免责理由。最通常的理由就是"没有过错"、"没有超标"。其实,这两个理由违背了污染侵权责任的法定条件,与法律规定不符,因而都不能成立。
1.关于过错问题。环境污染侵权责任实行的是"无过错原则"。根据《环境保护法》第四十一条之规定和原国家环保局前述《关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》所做解释,排污单位有无过错,完全不在环境法律关于排污单位应否承担污染赔偿责任的3个法定条件之内。换言之,根据环境法律的规定,不论排污单位有无过错,均应承担侵权责任。
《侵权责任法》第七条特别规定:"行为人损害他人民事权益,不论行为人有无过错,法律规定应当承担侵权责任的,依照其规定。"据此推断,造成环境污染损害的排污单位,有过错无疑应当承担责任,没有过错也应当承担责任。[page]
2.关于标准问题。排放标准是环保部门实施行政监管的基本依据,并非排污单位是否承担民事责任的界线。这是因为,排污单位超标排污造成污染损害,当然应当承担侵权责任;排污即使不超标,但污染物进入环境,经过慢性累积之后,仍然可能造成污染损害,排污单位依然应当承担侵权责任。因此,排放超标并非是环境污染赔偿责任的必要条件。
前述原国家环保局1991年《关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》,不仅明确了环境污染损害责任的3个基本条件,而且特别针对所谓"不超标就不承担责任"的观点明确规定:"现有法律法规并未将污染物的排放是否超过标准,作为确定排污单位是否承担赔偿责任的条件。"
五、举证责任承担
一般赔偿诉讼中,实行"谁主张、谁举证",即谁提出索赔主张,谁负责举证。在环境污染侵权纠纷中,实行特殊的举证规则,即主要由排污单位负责举证。《侵权责任法》第六十六条规定,因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形,及其行为与损害之间不存在因果关系,承担举证责任。
关于举证不能的法律后果,最高人民法院2001年《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条明确规定,"没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的,由负有举证责任的当事人承担不利后果。"据此,负有举证责任的排污单位,如果不能证明免责事由或者排除因果关系,就应承担赔偿等侵权责任。
六、环境污染侵权的责任形式
《侵权责任法》规定了民事侵权的8种主要责任方式:停止侵害;排除妨碍;消除危险;返还财产;恢复原状;赔偿损失;赔礼道歉;消除影响、恢复名誉。以上方式可以单独适用,也可以合并适用。
在环保实际工作中,最通常适用的责任形式有赔偿损失,此外还有排除危害、恢复原状等。污染行为如果危及他人人身、财产安全的,被侵权人还可以请求排污单位承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。
此法还明确规定,两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,根据污染物的种类、排放量等因素确定。
七、赔偿范围
1.人身损害赔偿范围。因环境污染侵害他人造成人身损害的,应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用,以及因误工减少的收入。造成残疾的,还应当赔偿残疾生活辅助器具费和残疾赔偿金。造成死亡的,还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。
2.财产损害赔偿范围。因环境污染侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。[page]
3.精神损害赔偿范围。因环境污染侵害他人人身权益,造成他人严重精神损害的,被侵权人可以请求精神损害赔偿。
八、核事故等高度危险责任规则
1.关于核事故所致环境污染损害责任。《侵权责任法》第七十条规定,"民用核设施发生核事故造成他人损害的,民用核设施的经营者应当承担侵权责任,但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的,不承担责任。"
依据《放射性污染防治法》等法律,国务院专门规定了核事故损害的责任规则,必须严格执行。国务院2007年6月30日以《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函〔2007〕64号)规定:在中华人民共和国境内,核电站或者核设施的"营运者应当对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任";对直接由于武装冲突、敌对行动、战争或者暴乱所引起的核事故造成的核事故损害,营运者不承担赔偿责任。这里将"环境损害"与人身、财产损害相提并论,尤其值得肯定。
2.其他高度危险责任
根据《侵权责任法》,占有或者使用剧毒、放射性等高度危险物造成他人损害的,占有人或者使用人依法应当承担侵权责任;被侵权人对损害的发生有重大过失的,可以减轻占有人或者使用人的责任。遗失高度危险物造成他人损害的,由所有人承担侵权责任。通过盗窃等方式非法占有高度危险物造成他人损害的,由非法占有人承担侵权责任;所有人、管理人不能证明对防止他人非法占有尽到高度注意义务的,与非法占有人承担连带责任。
九、环境损害的评估鉴定
在环保实际工作中,环境污染损害纠纷大量存在,但难以得到及时处理和有效索赔。主要困难在于环境监测、技术分析方面存在障碍,符合规范的监测或者鉴定机构较少,难以满足需要,已有的机构不愿承担,从而限制了污染损害评估监督的及时性和准确性。
最近几年修订的《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》都规定,因污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托,如实提供有关监测数据。
此外,环保部门还要积极推动建立专门的环境污染损害评估鉴定机构,并抓紧研究制定评估方法和鉴定规范,为环保行政部门和司法机关及时准确处理环境污染损害纠纷,提供组织和技术支撑。
十、环境污染责任的保险机制
环境污染所致赔偿责任往往数额巨大,国际上大多通过保险机制予以分散。我国加入的《国际油污公约》和《民用核安全公约》,也采用了保险机制。[page]
如关于核事故的责任限额和保险机制,前述《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》明确规定:核电站的营运者,对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币;其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币;在核电站运行之前,营运者必须购买足以履行其责任限额的保险。
为了适当分散排污单位的污染损害赔偿责任,国家环保部门和保监机构正在松花江等重点流域和重金属等高污染、高环境风险行业,大力推行环境污染责任保险制度。各地应当结合本地实际,积极开展重点防控企业的环境污染责任保险工作。
