对经营者集中实行有效的监管和控制不仅需要完善的实体性控制制度，一套行之有效程序性控制制度同样必不可少。经营者集中的申报制度不仅是反垄断执法机构审查程序的前提和基础，也是集中整个程序性控制的开端。申报制度的优点是显而易见的，它有利于发挥被监管者的主动性和积极性，减少反垄断执法机构的监管成本以及盲目干预的机率。但各国对经营者集中的监控模式并不相同，集中的申报制度大致分为三个类型，即强制的事前申报、强制的事后申报和自愿申报。现在，越来越多的国家采用强制的事前申报制度。强制的事前申报是指达到法定规模的企业集中在进行集中前应当向反垄断执法机构申报，在获得批准后才能实施集中。对于经营者来说，事先申报制度可以避免集中后又被判定为违法而要予以解散的风险，因为这会对经营者造成巨大的损失;对于反垄断执法机构来说，事先申报制度可以使其及时了解经营者集中的情况，更有效的对企业集中实施监控，防患于未然。事后申报制度与自愿申报制度也有其适用的空间和优点，事后申报的好处主要是企业可以抓住时机及时地进行企业集中，特别是在企业濒临破产或存在其他危机的情况下，集中可以作为一种救济手段，及时挽救一些处于困境中的企业。 [1]而在采取自愿申报制度的国家，如印度、新西兰、挪威，通常辅助一些相配套的法律措施 [2]，使经营者在权衡利弊后慎重的作出决定，决不是绝对的放任经营者的集中行为。
我国《反垄断法》第二十一条规定：“经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。”本条确定了经营者在集中行为符合法定标准后事先向国务院反垄断执法机构申报的义务，我国对经营者集中采事先强制申报制度，这符合现代各国对经营者集中控制的立法趋势。下面的分析也主要针对事先强制申报制度而言，具体包括申报标准的确定、申报义务人、申报内容。
一、 申报标准
过大规模的企业集中可能会形成垄断或高度寡占化的市场结构，但适度的企业集中也会带来规模效益及提高本国企业的国际竞争力。所以只有对竞争会产生实质性的限制的企业集中才会受到反垄断法的规制，而申报标准作为企业集中申报的一道“门槛”，划定了反垄断法对企业集中的管制界限。它是申报制度中具有重要的意义。申报标准具有双刃性，申报标准定得过低，企业集中动辄就要申报审批，不利于企业通过集中产生规模效益，也会加大反垄断执法机构的负担和成本;而申报标准定得过高，又不利于防止因过度集中形成垄断。一个科学合理的申报标准可以使经营者集中的正面作用得到最大程度的发挥。[page]
目前大多数国家的反垄断法都设定了申报标准，规定符合一定规模的集中要向反垄断执法机构申报，这种规模主要以当事人本身的规模和交易的规模来确定。所谓当事人本身的规模，主要是以当事人的资产总额和年度的销售总额作为基准，这两个指标，或是合并在一起使用、或是分别单独使用、或是仅使用其一。而交易规模则主要是以当事人准备实施的企业集中计划中作为最终结果所核定的金额数作为基准的。 [3]在实践中，各国确定规模的做法不同，如美国兼采当事人的规模和交易规模双重标准，而欧共体只采用当事人规模标准，比较起来，美国的做法更科学一些，如果仅采用主体规模标准，就会造成大企业的每项集中行为都要申报，这样不仅对企业本身不利，也造成反垄断法执法成本的增加和监控效率的低下。同时美国规定主体规模和交易规模逐年根据GNP的变化做相应的调整值得借鉴，申报标准需要根据经济发展的情况作出适时调整，美国这种做法即可以保证法律的稳定性，也可以适应经济不断的变化。
在确定当事人规模或交易规模时，通常采用的依据是资产额、销售额和市场份额。销售额和资产额相对明确、确定，集中当事人很容易计算出自己是否符合申报标准，是否具有申报义务。 [4]但也有学者指出，将企业的资产作为一种申报标准并不是特别合适，因为企业的资产规模并不能表征一家企业对市场的影响力，有些企业尽管资产规模很大，但是资产质量却不是很高，并且经营不善，它在市场上就很可能处于弱势，销售额很可能不是很高;另外，在企业的资产质量与经营水平相差不大的情况下，企业的销售额与企业的资产规模一般成正比，所以以企业的年销售额作为申报标准就足以代表资产规模标准了。 [5]笔者认为这个观点有一定的合理性，资产额包括的范围相当广泛，不仅指企业的有形资产，也包括无形资产，而对无形资产的估算常常带有很大的主观性和不确定性。而销售额更便于计算，它可以反映企业实际的经营业绩，客观的说明企业的经济实力和对市场的影响力。
而采用市场份额的标准首先要确定相关市场，这在实践中表现出很大的不确定性，应用起来比较困难，所以越来越多的国家采用销售额或资产额作为确定规模的标准。但是，不同行业的销售额有很大差异，用统一的销售额作为申报的标准难免顾此失彼。如钢铁行业和食品行业相比，钢铁行业一般水平的销售额可能对与食品行业来说就是巨型企业，如果用统一的销售额作为标准难免不能周全。这时，市场份额确实可以真正衡量企业在相关市场的市场控制力，所以有些国家或地区的反垄断法中也规定了市场份额的申报标准，如我国台湾地区的“公平交易法”就兼采了销售额和市场份额作为申报的标准，其第十一条第一款规定：事业结合时，有左列情形之一者，应先向中央主管机关提出申报：(一)事业因结合而使其市场占有率达三分之一者。(二)参与结合之一事业，其市场占有率达四分之一者。(三)参与结合之事业，其上一会计年度之销售金额，超过中央主管机关所公告之金额者。但笔者认为，市场份额标准确实在一些情况下有适用的合理性，但正如前述所说，其计算的难度远远超过销售额的计算，带有很大的不确定性。从大多数的立法实践来看，对市场份额的计算往往是经营者在申报后进入审查阶段时，由反垄断执法机构判断集中是否具有排除、限制竞争的效果需要考虑的因素。这个工作通常是反垄断执法机构承担的，要求经营者在申报之前进行繁琐的市场份额的计算是不现实的。再者，要求经营者进行申报并不等于禁止，要求申报的规模标准只是起到一个信号的功能，它使合并的企业认识到，当合并达到这个规模时，他们须得提防合并可能遭致反垄断机构的禁止，并且要向主管机关申报。只有这个标准简便易算，每个合并企业都能进行计算，才能起到信号和提示功能，而对反垄断主管机关来说，也只有简便易算，这个标准才能取得预警的功效。 [6]所以，申报标准中不宜规定市场份额的标准。[page]
从我国《反垄断法》的二十一条的规定来看，本条并没有规定具体的申报标准，而是授权国务院作出规定。我国作这样的规定和美国规定主体规模和交易规模逐年根据GNP的变化做相应的调整有着类似的考虑。但将来国务院在作出具体的申报标准要借鉴国外的一些有益的经验，并要结合我国的具体情况。首先要以科学的理论和数据为依据，申报标准的确定与本国的经济发展密切相关，它的确定是要在分析大量的经济数据和模型的基础上进行的。如GDP、人口、人均GDP、财政支出额等，这是专业性很强的工作，反垄断执法机构在制定过程中要克服主观性和随意性。其次，从多数国家的实践来看，小规模的集中一般会得到反垄断法的豁免，因为这种集中不会影响到市场的竞争，还可以改善企业的状况，推动市场上的有效竞争，所以在确定申报标准时，要使这些小规模的合并免于申报义务。另外，在确定申报标准时，以经营者的销售额为标准最为科学和合理。关于销售额的计算问题，最好出台具体的计算办法，并考虑到不同行业存在的差别，如金融机构和非金融机构销售额的计算存在很大的差异。
二、申报主体
申报主体是具体承担申报义务的经营者。理论上，参与集中的经营者都应向反垄断执法机构履行申报义务。而一个集中往往涉及多方经营者，并没有必要要求所有参与集中的经营者都需申报，这样不仅增加经营者的交易成本，也会增加反垄断执法机构的执法成本。而具体到不同的集中方式中，应如何确定合适的申报义务人也是一个重要的问题。我们可以借鉴一些国家和地区的相关做法。欧共体《合并条例》第四条(2)的规定：如果集中是依第三条(1)(a)进行的集中，或依第(1)(b)取的共同控制，则合并的当事人，或那些获得共同控制的当事人，应共同向委员会申报。除此之外的其他情况，应向由获得一个或多个企业全部或部分控制的自然人或企业向委员会申报。我国台湾地区的“公平交易法实施细则”第七条对申报主体作了明确的规定：与他事业合并、受让或承租他事业之营业或财产、经常共同经营或受他事业委托经营者，为参与结合之事业;持有或取得他事业之股份或出资额者，为持有或取得之事业;直接或间接控制他事业之业务经营或人事任免者，为控股事业;应申报事业尚未设立者，由参与结合之既存事业提出申报。
我国《反垄断法》第二十一条只是简单的规定申报义务人为经营者，并没有根据具体的申报方式确定申报主体。这在具体适用中可能会造成一定程度的混乱，所以有必要在实施细则中确定具体的申报义务人。经营者集中的方式大致可以分为两种，一种是合并，即两个或两个以上独立的经营者合并为一个实体;另一种是控制，即一个或多个经营者通过购买股票、资产或合同、人事兼任的方式取得其他经营者的控制权。从一些国家和地区的实践经验，我们可以发现，申报主体的确定主要是以这两类方式划分的。通常，采用合并的方式集中的，申报主体为合并的当事人，采用控制方式的，申报主体为拥有控制权的一方当事人。结合我国《反垄断法》第二十条规定的集中方式 [7]，笔者认为可以这样确定申报主体，如果采用合并的方式集中的，由参与合并的经营者提出申报;通过取得股权或者资产的方式取得其他经营者的控制权的，由持有或者取得股权、资产的经营者提出申报;通过合同或人事等方式取得其他经营者的控制权的，由控制其他经营者的一方提出申报。[page]
三、申报内容
申报内容是申报义务人应向反垄断执法机构提交的相关文件和资料，这是反垄断执法机构判断经营者集中所产生的竞争效果的重要依据，申报义务人应按照法律的规定提供信息。各国反垄断法都相应的规定了申报义务人应提交的文件和资料，以保证反垄断执法机构作出准确的判断。从各国的立法规定来看，申报内容大致包括参与集中的经营者的相关信息，有关集中的相关信息以及供反垄断执法机构分析集中产生的竞争效果的相关信息。对与评价竞争效果有重要的作用的信息，大多数国家的立法都做了强制性的规定，要求经营者必须提供。对于没有提供完备的文件和资料的情况，通常反垄断执法机构允许经营者在一定期限内补交，如果逾期不补交的，视为未申报。需要注意的是，对于经营者申报的文件和资料，反垄断法的要求是完备，即仅作形式上的要求，并不要求其内容上的准确性。因为在申报阶段，主要是经营者的主动行为为主，不涉及反垄断执法机构的具体审查。对准确性的判断应是在对集中的具体审查阶段进行。但是这不等于经营者不需要诚实的向反垄断执法机构披露信息，在审查阶段如果发现经营者提供的信息不准确，通常需要延长审查期限以进行核实，这对于经营者是不利的，这一制度设计也促使经营者在申报阶段提供准确和充分的信息。
我国《反垄断法》第二十三条具体规定了经营者申报集中应当提交的文件、资料，具体包括：1、申报书;2、集中对相关市场竞争状况影响的说明;3、集中协议;4、参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告;5、国务院反垄断执法机构规定的其他文件、资料。申报书应当载明参与集中的经营者的名称、住所、经营范围、预定实施集中的日期和国务院反垄断执法机构规定的其他事项。经营者提供的文件和资料要以满足反垄断执法机构评价集中所产生的竞争效果为准则，条文只是对最基本的文件和资料作出强制性的规定，其他信息是否有必要申报，需要反垄断执法机构根据具体情况自由裁量，二十三条专门规定了一个兜底条款，正是这样的考虑。根据第二十四条规定：经营者提交的文件、资料不完备的，应当在国务院反垄断执法机构规定的期限内补交文件、资料。经营者逾期未补交文件、资料的，视为未申报。在这种情况下，经营者不能实施集中，如果实施了集中，将会根据本法第四十八的条规定承担一定的法律责任。另外，可以借鉴欧共体的做法，对经营者申报的文件和资料设计一种格式，在欧共体，Form Co就是经营者按照《合并条例》向欧共体委员会提供的信息的格式，这样不仅可以减少反垄断执法机构的工作量，提高执法效率，也可以克服经营者在决定申报内容上的盲目性。[page]
注释:
[1]尚明主编，《反垄断主要国家与国际组织反垄断法律与实践》，中国商务出版社2005年版，第81页。
[2]这些措施主要包括，1、制定并购准则，供并购交易者自我判断拟进行的并购交易是否有可能触犯反垄断法;2、在反垄断执法机构中设置咨询部门，向拟进行并购的交易者提供事前的咨询服务;3、建立并购交易的司法审查制度,如未经申报的并购交易触犯反垄断法,经由反垄断执法机构或竞争对手、消费者等作原告向法院提起诉讼，由法院依据反垄断法的规定和并购指南或并购准则，予以司法补救。参见史建三：《完善反垄断立法中并购申报制度的一点思考》，载《法学》2006年第12期，第97页。
[3]王为农，《企业集中规制基本法理》，法律出版社2001年版，第199-202页。
[4]尚明主编，《反垄断主要国家与国际组织反垄断法律与实践》，中国商务出版社2005年版，第83页。
[5]柳学信、戚聿东，《我国企业合并申报标准研究》，载《广东社会科学》2006年第4期,第38-39页。
[6]涂卫，《反垄断法规制企业合并的控制程序比较：美国与德国兼评《反垄断法》草案的相关规定》，载《重庆工商大学学报》第21卷第4期，第104页。
[7]第二十条：经营者集中是指下列情形：(1)经营者合并;(2)经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权;(3)经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。
