公营企业，是各国政府直接或间接控制经营的企业，是现阶段普遍存在的一种经济成分。公营企业只受产权关系约束，而不受行政关系管辖，并由拥有所有权的那一级政府全权负责。作为现代社会大生产的一种组织经营形式，公营企业无论在发达国家还是在发展中国家都占据着重要地位。我国理论界对公营企业的研究还刚刚起步，许多学者将国外的公营企业与我国的国有企业划等号，认为国外的公营企业是国有企业，我国的全民企业也是国有企业，两者无需再作区分。这种认识其实质是将公营等同于国有，将共性存在的经济成分等同于特性存在的经济成分。世界各国广泛存在的公营企业，既不是国家资本主义或国家垄断资本主义性质，也不是社会主义公有制性质。因为国家与政府是不能等同的，公营企业只是政府所有的企业。
一、分流公营企业
目前，我国公营企业改革的关键是明确界定公营企业与国有企业。我国国有企业改革的真正难点不在于负债过高，资金欠缺，而在于产权不明，该属于地方政府所有的产权却被中央政府牢牢控制，成为阻碍国有企业深入改革和公营企业独立存在的根本原因 将公营企业从国有企业中分流出来，使得各级政府切实拥有相应的公营企业的所有权。不仅中央政府拥有中央公营企业的所有权，各级地方政府也要拥有地方公营企业的所有权，彻底改变过去将公营企业与国有企业合而为一，不加区分的状况。公营企业处于政府的直接控制下，因此，其最明显的特征就是政企不分，从设立、生产到最终退出，都与政府有着天然的密不可分的关系? 若其一旦实现了政企分开，它也就不再属于公营企业了。所以，在谈到公营企业改革时，就不能和国有企业同用同一药方，一刀切地搞政企分开，而只能朝有利于政企结合的方向发展。政企分开与政企不分的关键，在于企业的领导阶层是否由政府控制。若一个企业的主要负责人，是通过政府任命的，则属于政企不分，反之，是政企分开。界定公营企业，就是要将那些需要政府任命负责人的企业分流出来，在政府的控制下从事生产经营，而对于其他类型的企业，则应尽快实现政企分开。
通过界定公营企业，分流公营企业，可以将一大部分公营企业归位地方政府管理，有利于发挥地方特色，调动地方政府的积极性，达到减轻中央政府财政压力和提高公营企业运营效率的目的。而具体对于中央政府和地方政府公营企业，也应区分对待。
对于中央政府来说，拥有两类不同性质的资产所有权，一是代表国家掌握的国有资产的所有权，另一是中央公营企业的公营资产所有权。因此，在改革过程中，必须区分两者性质的差异，分别采取不同的改革措施。对于中央公营企业，目前应主要采取国有控股公司的形式，具体表现为：[page]
(1)以纯粹型国有控股公司为主，辅之于}昆合型国有控股公司。在现实中，存在着两种类型的国有控股公司，一是纯粹型的国有控股公司，其只从事资本的经营运作，另一类是混合型的国有控股公司，其不但从事股权的运营，而且还从事一部分的生产经营。建立以纯粹型的国有控股公司为主体的模式，不但有利于明确职责，充分发挥公营企业的独特优势，而且便于下属企业的生产经营规模化、专业化;
(2)向专业化国有控股公司发展。国有控股公司实行专业化分工协作，是由政府承担的公共产业发展的责任所决定的。中央公营企业要担负起政府承担的责任，必须依靠专业化，集中自身的资金、技术，在雄厚势力的基础上，有效实现政府投资的目的。因此，中央公营企业的改革，就不能像国有企业的改革那样搞相对独立经营和跨行业、跨产业发展，而只能在有着明确分工的投资领域谋求生存;
(3)走集约型发展道路。我国在市场经济条件下的增长方式正逐步从粗放型转向集约型，国有控股公司走集约型发展道路，关键是达到规模经济和保证经济效益。这就要求国有控股公司提高技术水平，集中投资，成为各专业领域中带动经济发展的主力。对于地方政府来说，其可以代理国有资产的产权，替中央政府行使国有资产所有者的职能，但最重要的是，必须切实拥有地方公营企业的公营资产所有权。地方政府以所有者的身份和权力处置运营地方公营企业，是打破当前企业改革徘徊僵局的突破口，也是企业改革中的关键举措。当前，地方公营企业也可走地方政府控股公司的路子，采用大量规范的股份制形式经营。公营企业不同于国有企业，国有企业不可采取股份制形式实现，即不能用股份制的形式来解决国家与企业的关系，国有企业只能利用股份制形式经营，而公营企业却可以走股份制的道路，地方政府可以以股东的形式组建地方公营企业。
二、调整公营企业的行业布局
政府和企业关于进入某一产业领域，应视进入所带来的收益增加与进入所花费的成本之间的差额而定。在由政府控制和限定进入的产业内，由于该产业容纳量较少，而要求进入的企业数量较多，使得企业只有通过博弈的方式获得进入权。企业通过与政府形成一定的合作关系，以达到自身收入的最大化。从表l可以看出，政府通过设置进入障碍，限制企业的过量进入，从而获得在该产业的自主权和主动权。表中显示，若政府不允许其他主体进入，则它能得到 1000单位的收入;若允许其他主体进入该产业，则只能享受500单位的收入;反之，若政府不介入，其它主体即使进入该产业也仅能获得政府限定的500单位的收入。在这种情况下，企业都会采取与政府合作共同进入的方式，与政府共享收入，这突出表现在垄断型经营领域。政府对非公营企业进入垄断经营型产业有着严格独特的规定。原则上非公营企业不得进入，公营企业即使进入，也要通过政府的审查批准，并在经营中向国家缴纳一定数量的费用，从而将企业的收入限定在一定的范围内。企业进入政府指定的产业领域后，也不能完全按照自己的计划开展生产经营活动，而必须在政府的各种管制下，从事符合政府意愿的活动，形成企业与政府共同经营的局面。在企业与政府共同经营的过程中，企业只能和政府共享收入，其所得的份额取决于与政府的博弈。[page]
公营企业改革不仅仅是个别企业的微观调整，而更重要的是对其行业分布格局作一结构性变革。公营企业作为一种特殊企业，其行业布局有其自身的独特性，对大部分领域公营企业不宜涉足，对少数行业国家只应通过控股方式进入，完全由国家投资的产业只能是极少数。就发展中国家公营企业走过的一般历程来看，在工业化初期阶段，公营企业比重较大，在经济发展中发挥主要作用;进入工业化中后期，随着市场经济体制的不断完善，民间经济实力的不断增强，公营企业的比重会不断下降，进入公营企业和民营企业并存的格局;而后随着工业化的进一步推进，民营企业逐渐取代公营企业在经济中占据主导地位，并越来越发挥出灵活多变的优势。公营企业此时仅限于在一些特殊领域有所作为，具体而言，我国公营企业的行业布局应做如下调整：
(1)在战略高科技产业，公营企业应属于绝对控制地位。因为这类产业中如核工业、航天航空工业等已经不是企业间的竞争，而是以国家或地区为主要竞争形式它直接关系到一国的安全和稳定，是非公营企业力不能及的。
(2)在战略资源产业、敏感性产业、高社会风险产业、非营利行业以公营企业为主导，允许部分非公营企业进入。因为这些产业中一般具有规模效应，需要巨额资金的投入，而且由于高风险或不具备营利的特性，使得非公营企业望而却步，但随着科技水平的提高，这类产业中的某些链带将会有更多的非公营企业或非国有资本进入。国家对此类产业的管制将区别产业政策和政治指导政策，而在产业政策上逐步放松管制。
(3)在战略性竞争产业、管制性垄断产业、自然垄断产业和公用事业公营企业应逐渐退出，建立以非公营企业为主的体系。国家对这类产业的政策应转变为规范竞争秩序，通过指定法规规则来指导和监督各类企业之间的竞争，并逐步取消公营企业在这类产业中享有的特权。否则这类产业中的公营企业有可能变得：以维护社会利益为名，实际上损害社会利益;以发展高新技术为名，实际上阻碍高新技术发展;以产业特殊为名，实际上维护部门集团利益，侵害广大消费者的利益。
(4)在一般竞争性产业，公营企业也不是应完全退出。当前理论界普遍的观点：公营企业没有必要进入一般竞争性产业。认为一般竞争性产业的特点：企业以赢利为目标、产业进入壁垒不很强、企业激烈竞争所造成的市场震荡一般不会对经济和社会生活产生很大的冲击，所以，一般竞争性产业只能由私营企业承担。而笔者认为：公营企业在某些竞争性领域，还是有用武之地的。因为在有些竞争性领域，初期的经营风险较高，而资金回报率较低：因此，私人部门还不想急于投资，这时，可发挥公营企业的独特优势，利用公营企业先行投资，先行进入，等到该产业已较为成熟，有利可图时，再逐步让位于私人部门，使其担负起主导作用 这是由于在不同的时期，公营企业与私营企业有着不同的比较优势，当公营企业的比较优势消失时，也就是其退出该领域的时候。[page]
如图一所示，线G代表公营企业的比较优势，线P代表私营企业的比较优势，在初期阶段，该行业经济效益低，但社会效益明显，公营企业在该行业的比较优势要大于私营企业在该行业的比较优势，因此，这一时期主要由公营企业进入运营是符合经济发展要求的。随着该产业的发展，尤其是得益公营企业的先期投资，使得私营企业进入该产业的技术、资金壁垒大为减少以后。此时的理性选择便是让公营企业退步退出，转而由私营企业成为主角。公营企业在此过程中所起的只是为私营企业担负起铺垫、基础性的作用(见图一)。
三、深化股份制改革
股份制是一种产权关系明确的现代化企业制度，是现代企业的一种资本组织形式。大中型公营企业股份化至少还存在三大方面的实施费用：其一，资产评估费用，主要指评估和交易过程中国有资产的价格损失。许多国有资产由于质量低下，转让的价格远远低于账面价值;其二，转轨实施费用，不仅包括股票发行费用.还指必须付出的社会补偿费用和其它费用。一方面，大中型国企中的离退休工和即将退休的职工，对他们的妥善安置是国家不可推卸的责任;另一方面，计划经济体制下的少数既得利益者，包括政府某些控制企业的部门中少数权力持有者，会对改革采取各种各样的阻扰，乃至发展为半公开的合谋反对，或者在改革的名义下干抵制改革的事;其三，股份制本身运行的成本，包括企业内部的交易费用，建立股份制的社会设施成本，以及其他市场化成本。不过，在我国推行“渐进式改革”已取得较大成功的今日，解决上述费用并不很大问题，而且，我国大中型公营企业实施股份化，并不缺乏广大的国内投资主体，可以避免前苏联和东欧用平分国有财产的方式搞股份化的做法，这也是我国实现股份化的难得机遇。
深化股份制改革，实质上是打破公营企业的垄断地位，其实公营企业的垄断权力并非与生俱来，而是由于公共需要才具有存在价值。如果这种公共需要已经消失，则垄断权力也应当肖失。根据这种分析，我国目前存在的公营部门的垄断权力许多都在可取消之列。现在日益发展的私人邮政服务及日益强烈的打破电信行业垄断的呼声都体现了公众对取消公营部门垄断的要求。政府必须清醒地认识：虽然公营的垄断在经济发展的起步阶段曾经发挥了重要作用，但这种功绩不能成为其继续存在的理由，必须积极致力于打破垄断，鼓励民营。也只有这样，才能提高这些部门的经营效率。同时，深化股份制改革，并非就是单纯的产权变革，其实质上是实现了决策权的转移，只有还政于民，还权于民，才会真正提高公营企业的效率。[page]
四、构建科学的管理模式
一个企业经营效率如何不仅依赖于产权结构，更取决于内部管理状况。管理问题的关键不是一般意义上的管理落后、管理滑坡、和管理基础薄弱，关键是有无建立起科学的管理模式。据世界银行l986年发表了一份研究报告，对l3个国家和地区公营企业实绩考察的结果看，不仅国与国之间存在明显差异，就是一国内部，各公营企业经营实绩也大相径庭。比如巴西公有制企业的经济效益就优于加纳或巴基斯坦的同类行业。在印度，印度斯坦机床公司就充满了活力，并保持良好的业绩，而其它公有制企业就相差甚远。原因何在呢?除了一国的文化、社会、政治影响外，科学的管理模式非常重要。邯钢是我国的国有大型钢铁企业，他们就是通过科学化的项目管理和严格的基础管理，推进了技术进步，提高了经济效益。以“模拟市场核算，实行成本否决”为核心的科学管理制度，为项目是否能上马提供了具体的预算衡量标准。严格责任制度，从立项、审批到施工、验收，每个环节都要明确责任者，使项目的收益与每个环节决策者的实际利益挂钩;同时也促进职工观念转变，每个岗位的职工都明确了自己的责、权、利，形成了有效的激励和约束机制。这些都表明，私有化并不能完全解决公营企业生产效率低下的问题，科学的管理模式是不可缺少的。
我国许多企业之所以“优秀”，其“出色”并不在于自身的经营管理水平有多高，而是体现在该企业的公关能力是“突出”的，这些“优秀” 企业，往往善于从政府那里获取廉价的稀缺资源。我国加入WTO后，政府的行为势必得到进一步约束，那时，靠“寻租”成长壮大的企业的日子就不会好过。从根本上看，建立科学管理模式，提升自身营运能力，才是公营企业应对 WTO的关键。我国的企业管理还处于一个摸索探讨阶段，企业的管理模式中包括了日本的、美国的、韩国的企业管理模式，但更多的仍是根深蒂固的计划经济管理模式。即：企业管理层高高在上，设置了一级一级的主管部门。由于部门管理过多，非常不利于市场信息的反馈，也不适应企业对市场需求的快速调整。在这样一种信息平台基础上，企业运作正常与否的预警系统处于停顿状态，对资源(资金、技术、人力资本等) 的有效配置造成了极大的浪费，也使得资源配置不合理的状况难以改变。面对人世，企业应该从决策体系、动力结构和信息等方面进行再调整，彻底转变计划经济所遗留的传统管理方式。即使现阶段，在我国企业特别是公营企业中，传统的企业管理因素和方式仍然随处可见。例如，传统管理模式中的决策方式是上级领导“拍板式”的权威决策，其结果常常是因为错误的判断，导致整个企业经营处于困境;传统的动力结构或者这里所称的“报酬体系”，一般由工资、奖金、福利所构成，对于企业职工工作业绩的奖罚，更多地采用的是提高薪金和职务升迁的做法。一些人由于对这种办法不满或者对管理不能胜任，造成人力及其它资源的浪费，正如厉以宁所说，中国企业靠大幅度提高工资是不可能的，现实的选择是采取股权奖励的办法;由于传统管理是一种封闭式的，它不适应信息时代快速变换的市场需求，信息失灵和迟缓是导致我国国企效益低下的一个重要因素。以上几个方面，可能是我国公营企业构建科学的管理模式的着眼点。[page]
