“理顺政府与市场关系的最大障碍是什么?”“市场分割。”媒体与全国政协委员、长江学者特聘教授刘某某的独家对话由此开始。
刘某某直言不讳地说:“在政府与市场的关系中，政府干预企业经营问题依然存在，市场经济的作用尚未充分发挥出来。”
他给出的一剂药方是反行政垄断。
治理结构埋下制度基础
改革开放以来，我国商品市场的分割现象逐步消失。“现在很少能看到区域商品市场对外封锁、地区关键资源禁止外运等现象了。”刘某某说。
但“我国统一市场建设中，要素市场分割问题还很严重，无论在劳动力市场，还是在资金市场、土地市场等，都存在着动机更为复杂、手段更为隐蔽的市场分割现象。”刘某某提醒道。
刘某某认为，非平衡发展是发展中大国经济发展的常态。要想实现平衡发展目标，一般有两条治理路径。
一是纵向调整路径，中央政府直接实施产业政策，或通过央企实施，或通过财政转移支付，对落后地区加大经济支援和资源投入力度，缩小区域间发展差异。
二是横向调整路径，中央政府通过鼓励区域间竞争，实现区域增长收敛。主要手段是以区域经济增长绩效作为官员政治晋升的重要指标，这成为地区间横向竞争的主要激励来源。“它一直是我国中央和地方政府间的核心治理思路。”刘某某说。
在这种国家治理结构中，地方政府也纷纷模仿和推出国家层面上运用的产业政策，通过制定区域产业政策加快本地区发展。区域产业政策激励地方官员普遍“企业家化”，人为指定并扶持特定产业发展。刘某某表示，正是这种治理结构的制度设计，为市场分割奠定了制度基础。
产业政策滥用分割市场
“国内市场分割的壁垒本质是地方政府在本地经济利益驱使下，运用行政权力干预特定产业的直接结果，是地方政府滥用产业政策的直接结果。”刘某某说。
刘某某表示，以发展为核心、由中央政府实施的产业政策，能充分利用国内庞大的内需市场，发挥比较优势并保护和促进幼稚产业成长，但是在地方政府层面上大规模化使用这一工具，副作用非常之大。“直接结果就是地方政府为了提高当地潜在支柱产业成功的可能性，必然会尽可能保护当地市场。”刘某某说。
为了扶植本地特定产业，地方政府会在鼓励当地产业向外地市场渗透的同时，自觉或不自觉地限制外地同行业企业进入当地市场；会自觉或不自觉地限制当地产业发展的核心要素外流；会对外地同行业企业在当地获取公共服务或经营审批中采取差别化待遇。
刘某某表示，目前中央政府虽然大力推动全国统一市场建设，针对地方各种行政壁垒不断出台具体对策，但这些具体对策并没有从顶层设计来考虑，没有能够改变政府内部的激励机制结构，因此不能真正解决地方政府局部利益的形成源头，也没能切断地方政府在局部利益激励下对产业政策的滥用。
我国市场分割具体手段和形式层出不穷、屡禁不止，且更为隐性化、更为合理化。例如，以维护消费者利益或环境安全等为名，在产品质量检验和生产经营安全管理中采取内外有别的态度；市场分割现象还从传统产业向新兴产业蔓延，新能源汽车、新材料等战略性新兴产业开始经历传统产业曾经经历的各种市场封锁和区域间差别待遇。
强化行政垄断行为管辖
刘某某建议，要针对地方政府利用行政手段分割统一市场的问题，努力在产业政策贯彻实施中“去地方政府化”。除了要在政府职能改革上削弱地方政府分割市场的动机外，更要按照全面依法治国要求，推进反垄断法的执行，加强全国层面的竞争政策，约束地方层面的产业政策。
“我国反垄断法并没有将行政垄断作为其主要管辖对象，反垄断法甚至规定地方政府实施的行政垄断行为只能由上级机关责令改正，反垄断法执行机构只能向其上级机关提出依法处理的建议，这和十八届四中全会全面依法治国的精神不吻合。”
刘某某认为，行政垄断行为与实施该行为的行政主体应该被纳入到反垄断法的直接管辖下，在法律框架下规范地方政府滥用产业政策、任意设置市场分割壁垒的行为。为此，我国应尽快在立法层面推动反垄断法的修订，尤其是强化其对行政垄断行为和主体的管辖。
同时整合加强反垄断执行机构，成立独立且垂直集中管理的反垄断法执行机构。“未来需要在国务院反垄断委员会主管下，成立专门独立统一的反垄断法执行机构。建立这一强力新机构，一方面要横向整合分散在多个国家部委中的反垄断职能机构，另一方面要纵向整合分散在各级地方政府中的反垄断职能机构，并保证组织机构上实施垂直管理。”刘某某说。
还应将实施行政垄断的地方政府行政主体的主要负责人纳入反垄断法的法律责任主体范围内，并且需要探索其应承担的具体法律责任形式。刘某某表示，“这些法律责任形式应该结合行政垄断具体行为后果的严重程度有所区别，同时对于党员干部采取行政垄断行为、分割国内统一市场的情况，还应该加大行政处罚力度，要求领导干部承担相应的领导责任，并将这方面情况纳入领导干部选拔任用考核体系。”
