事故发生后事故现场有关人员应当立即向项目部有关领导及安全生产领导小组有关人员报告，同时项目部责任人必须在得知事故发生后立即内向公司、建设单位安全管理部门、监理单位和当地安全管理部门报告，单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。
一、事故报告制度的立法目的
立法目的是体现立法者意图、实现立法功能的一套价值体系。在我国法律体系中，每一部法律都会在第一章(通常是第一条)规定本法的立法目的，如《立法法》第一条。立法为何要有目的，与人们对法律的认识有关。法律是什么，法理学界莫衷一是。[5]可是要说法律没有目的，人们就会质疑它存在的必要性。就马克思主义法律观看，法律反映社会物质生活条件，是国家意志的体现。也就是说，立法目的的取舍不是随意的，它取决于立法者整个的意识观念。具体到单个的法律，它自身独有的特性也决定了与其他法律立法目的的差异。所以考量立法目的，首先要关注该法律所涵盖的领域自身的特点;其次，要关注法律运行的社会环境。
制定事故报告制度的立法目的又是什么呢?先看一篇报道。过去两年里河南省共受理煤矿隐瞒事故举报案件528起，查实71起，查出隐瞒死亡人数159人，共追究相关责任人656人。[6]在现实中，事故隐瞒是经常发生的，那么事故的及时调查处理就应该是事故报告制度的立法目的(或目的之一)。问题在于事故报告制度的立法目的是不是就是单一的呢?由于学界没有这方面的任何讨论，为此就只好从我国现有的法律文本中归纳梳理。
1956年5月25日国务院颁布的《工人职员伤亡事故报告规程》是我国最早规定事故报告制度的法律文件，它第一条规定：“为了及时了解和研究工人职员的伤亡事故，以便采取消除伤亡事故的措施，保证安全生产，制定本规程。”该条规定的目的是一元论的，为的就是处理事故的需要。只不过该规程文本比较简陋，后来在实际使用中经常修订并被废止。根据最新的《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院2007年4月9日发布)及其他安全生产法律法规的规定，事故报告制度要实现以下三个目的：(1)及时调查处理事故，消除隐患、化解矛盾;(2)落实事故责任追究制度;(3)研究事故发生的规律，预防事故。结合社会实践以及依法行政的理论，这三个目的确定是可行的，内容也是较为完整的。
事故报告制度的目的(1)一直以来就是得到法律确认，无需过多解释。目的(2)则是依法行政实施的结果。《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)在“依法行政的基本要求”里单列“权责统一”项：行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。中央到地方加强了行政责任规范性文件的制定工作，一时间“问责风暴”四起。目的(3)是对事故发生规律的认识逐步深化的结果。公共安全法的基本原则之一就是预防为主。[7]研究发现很多事故是可以预防的，海恩法则(Hain Rules)说每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故、300起未遂先兆以及1000起事故隐患。墨菲定律(Murphy,s Law)也说，只要存在发生事故的原因，事故就一定会发生，而且不管其可能性多么小，总会发生，并造成最大可能的损失。如果将每次事故的信息汇总起来，利用计算机进行科学的编程、处理和分析，那么人们就能逐步地认识事故。对于人为原因造成的事故(责任事故)可以完全避免，而对那些非人为原因造成的事故(非责任事故)，如地震、气象灾害则可以提前预报，减少事故损失。
立法目的有一元目的和多元目的之分，不过在现今的立法实践中，一元的目的在法律文本中已经相当少见了。根据马克思主义的需要理论：人的法律需要是对人的某些需要的一种法律保证，是对人的某些需要的确认、保护和扩展。人的法律需要是以人的某些需要的内容为依据的，其特殊性在于它并没有淹没在这些需要之中，也未在这些需要面前失去自己独立的品格，而使这些需要中的部分需要成为人的法律需要。[8]随着立法技术的提升，把相互关联的人的法律需要统筹在一个文本里并非难事，但是要做到需要之间的和谐共处确非易事。由于人的需要的层次性和结构性，目的本身也会呈现为一个由低层次和高层次共同组成的系统。但是就一部具体的法律而言，要保证其意欲实现的多元目的之间的内在协调，就应该使这些目的处于同一层次，否则目的冲突必然不能避免。
就上文提炼的事故报告制度的三个目的来看，它们不会发生冲突。首先，目的 (1)、(2)、(3)之间是相互递增的关系，前一个目的的落成是后一个目的实现的逻辑基础;其次，它们都是在人有解决事故的需要这一层面的展开，只是方向不同。目的(1)直指事故本身，目的(2)指向事故的责任人，目的(3)针对以后的同类事故;最后，它们的存在是以不发生冲突的文化理念为支撑的。目的(1)从事故报告立法伊始就存在，是“出现问题——解决问题”工作方法的体现，目的(2)、(3)是附着在(1)之上的。目的(2)是现代依法行政原则在事故处理中的扩展，目的(3)则是人类经验认识在事故处理中的应用。三者如果配合的好，对事故报告制度发挥实效大有助益。
虽说事故报告制度的目的与安全生产立法的目的或者我国的根本立法目的——经济发展——之间在根本导向上是一致的，但就短期而言却有冲突。通观中国现行法律，会发现 “社会主义事业的发展(包括国家安全、政治、经济的稳定和秩序)”是当代中国法律规范的根本的、不变的目的。从立法者的立场来看，对社会矛盾或者纠纷进行一般的规范判断不是其根本目的，一切规范适用的根本目的都是维护和推进“社会主义建设事业”。[9]《安全生产法》第一条也作如是规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”当下位法与上位法的立法目的发生冲突的时候，下位法本来制定得良好的立法目的也往往失效了。以煤炭开发为例，矿工的安全与经济的发展有其一致性，矿难会影响经济的发展。然而，地方政府为了税收，放任甚至纵容不符合安全条件的小煤矿继续生产;企业为了短期的经济效益，安全投入严重不足，或者不顾安全，超能力生产。发生矿难时，地方政府与矿主出于经济发展和利益考虑会不同程度地隐瞒矿难。立法者的价值取向，影响着法律的实施效果。立法目的的多元化，会使劳动安全的重要性淹没在经济发展的大潮之中。[10]由于立法目的本身的位阶，根本目的处在最高层，事故报告制度的目的只是处在最底层。在法的实现过程中，本来是低位阶的法律能得到优先满足，但是因为高位阶的法律具有法理优越性，某些人(如前述矿主、地方政府)就利用它来僭越低位阶法律的地位。立法目的不同层次之间的冲突是无法克服的，虽然用法律解释的手段能解决部分问题，但是当矛盾的焦点涉及到制度运行这类的大环境时就会束手无策。所以事故报告制度的目的要能实现，就必然要研究影响它运行的制度因素，在这之前，首先要考察事故报告制度的责任主体。因为只有主体厘定清楚，则不论是进行制度设计还是制度评价都有一个立足点。
二、事故报告制度的责任主体
事故报告制度的责任主体之所以重要，还在于它直接牵涉到三个目的的实现。如果责任主体不清楚，那么谁来报告，谁来承担责任都无从谈起。这里面牵涉到行政法里的一个概念——行政法律责任——如何界定的问题。“行政法律责任”如何定义学界向来有争议，分歧的焦点在于要不要把行政相对人纳入到行政法律责任的体系中。一些学者出于研究的方便，仅仅讨论行政主体及其公务员的法律责任[11]，不过也有学者同意把行政相对人纳入到行政法律责任中[12]。从事故报告制度的责任主体看，把行政相对人纳入进来有其必要性。一方面，围绕着一项具体制度的实践，必然会有行政主体与行政相对人的牵连，在辨明行政相对人与行政主体责任的基础上，有助于公平公正地解决事故。另一方面，在一部法律中，同时规定行政主体与行政相对人各自的责任，并不矛盾，只不过是行政处罚与行政处分的交织而已。在立法技术不断完善的情况下，这样的立法例已经相当常见。
从制度设计来看，谁最有可能知悉事故谁就应该成为事故报告制度的责任主体。在此种理想情境下，一旦责任主体确定，在事故发生时，他们就有义务履行报告职责。如果职责履行到位了，三个目的就会纷纷实现。
那么谁最有可能知悉事故呢?毫无疑问应该是事故现场有关人员。可是，仅仅将责任主体的范围限缩在事故现场有关人员是极其不明智的，因为他们很可能不是对事故发生负有责任的人员。显然与事故发生直接相关的人员就应该纳入责任主体的考量范围。由于刑法主张罪责自负，参考刑法的规定有助于解决这一问题。事实上，刑法也是这么处理的。《中华人民共和国刑法修正案(六)》设立了一个新罪名“不报、谎报安全事故罪”(即《刑法》第一百三十九条之一)，该罪的罪状是 “在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的”。如何认定“负有报告职责的人员”是认清本罪的关键。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2007〕5号)将它解释为“矿山生产经营单位的负责人、实际控制人、负责生产经营管理的投资人以及其他负有报告职责的人员。”该解释很模糊，因为“其他负有报告职责的人员”还需要解释。
在刑法内在解释不能满足的情况下，就需要参考相应的行政法律法规，主要是《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》。在这两部法律法规中，出现的与主体相关的人员有：事故现场有关人员、单位负责人、事故发生单位及其有关人员、事故发生单位负有事故责任的有关人员、县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。除去单位，它们又可以分成四类：(l)在事故现场但对发生的安全事故无责任的人员;(2)在事故现场且对发生的安全事故负有责任的人员;(3)生产经营单位负责人、生产作业指挥人员;(4)地方政府中有关负责安全生产作业的监督、管理的人员。有刑法学者指出第(1)类并非本罪的责任主体，因为报告职责与报告义务是不同的概念。虽然“职责”是指“职务和责任”，“职务” 也有“工作中所担任的事情”的意思，“责任”也基本可与“义务”等同，但是，“职务”还具有“职位规定应该担任的工作”的含义，因而“职责”也具有拥有某种职位的人所负有的责任或义务的含义，与“义务”具有严格的区别。另外，安全事故现场的工人大多是安全事故的受害者，它们只具有普通公民道义上的报告义务，而无职责上的报告义务。 [13]
从刑法与行政法的衔接来看，这种解释有其合理性，但是如果关照刑法的其他条文以及事故报告自身的特点，就会发现它扩大了“不报、谎报安全事故罪”的责任主体，即把国家机关工作人员纳入进来了。前述司法解释第九条规定，在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的，以滥用职权罪、玩忽职守罪定罪处罚。可见“不报、谎报安全事故罪”的责任主体只是一般主体，这也符合谁知悉谁负责的罪责自负刑法观。
可是就行政法领域而言，该学者的观点因为能满足事故报告制度的目的却是尤为可取。事故报告制度的目的(2)落实事故责任追究制度就是针对行政机关及其工作人员的。事故报告制度要发挥实效，需要负有安全生产职责的单位以及安全监管职责的行政机关的通力合作。二者统合在事故报告职责项下。所以在拟定事故报告制度的责任主体时，应该将它自身的目的与谁知悉谁负责的原则结合起来。只不过第(1)类人员即使知悉也不应该承担法律责任。从法理上看，第(1)类人员不仅不应当承担责任，反而在履行报告义务后还应当奖励。《宪法》第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”它表明了公民享有的批评、建议的权利，并且是公民的基本权利。目前从地方到中央都规定了有偿举报的办法，如《河北省奖励举报生产安全事故及事故隐患暂行办法》、《举报煤矿重大安全生产隐患和违法行为的奖励办法(试行)》等，而第(1)类人员恰好是这些办法里的举报人员之一。事实上在《生产安全事故报告和调查处理条例》中也找不到对第(1)类人员进行行政处罚的规定。所以单就行政法而言，事故报告制度的责任主体是：(1)事故发生单位主要负责人;(2)事故发生单位;(3)事故发生单位的其他直接责任人员;(4)地方人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。
三、影响事故报告制度运行的制度因素
在分析完了事故报告制度确定的目的、责任主体后，就需要探讨哪些原因阻碍了它实际的运作。事故隐瞒不报，人们通常想到的原因是：(1)单位负责人不懂安全法规;(2)担心企业荣誉受损：(3)负责人担心利益受损：(4)职工愿意私了。这些原因肯定是存在的，但是对于事故报告制度的建立来说，它们的说服力又是有限的。因为这些因素都具有人为性，人为因素在实际生活中不容易控制，在把它们纳入原因进行分析时，主观性太强，从而失去了进行制度建构的意义，所以要多从客观方面找原因，发掘那些与之运行相关的制度、条件、环境。如何发现这些客观原因呢?
从事研究最困难的是对对象的把握，观察事故报告制度的运行也不例外。在安全生产领域，电力监管委员会的工作是有代表性的。国务院2002年发布的《电力体制改革方案》借鉴外国监管模式，特设立国家电力监管委员会(简称电监会)。电监会成立以来，在安全监管上设立专门的机构——安全监管局，还制定了一系列规章，[14]与《电力法》、《电力监管条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》一起形成了一个完备的报告法律体系。自2006年以来，电监会共发布了四份《电力安全监管报告》。[15]在这四份报告中，都写到了电力安全事故报告的内容，例如每一年发生的事故起数和死亡人数，隐瞒事故的典型案例，但是四份报告并不让人信服，从它披露的问题以及自身的局限性看，以下四个方面的原因严重影响事故报告制度的实效。
(一)中央与地方监管权限的划分
事故报告制度的运行首先在于关监管权限的划分。作为国家强制推行的一项制度，如果中央与地方各种权限划分不明，会直接导致地方政府僭越中央权力，为所欲为。目前县市级地区的事故隐瞒现象突出充分表明了这一点。《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”如何理解本条并建构出适合我国中央与地方的稳妥关系，应该遵循合理分权的原则。如果提供地方性共享物品和服务会产生跨地区外部效应和规模效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内化解决，并充分实现规模经济效应。只有当地方各级政府都无法实现这个目标时，该职能才由中央政府承担。 [16]在对事故报告制度进行监管时，我们是在经历了重大生命财产损失后才不断认识这一原则的。最开始时，《工人职员伤亡事故报告规程》第七条，“发生多人事故、重伤事故或者死亡事故的时候，负伤人员或者最先发现的人应该立即报告工段长， 工段长应该立即报告车间主任， 车间主任应该立即报告厂长和工会基层委员会;厂长应该立即将事故概况用电报、电话或者其他快速办法报告企业主管部门、当地劳动部门和工会组织;企业主管部门、当地劳动部门和工会组织应该立即用电报、电话或者其他快速办法转报上级。”该规程仅用一个条文把权限赋予了基层人民政府，中央政府和省级政府的监管明显缺位。后来在《特别重大事故调查程序暂行规定》中弥补了这一缺憾，但是各级政府之间的监管职责仍没有厘清。
过去的20年，又是我国事故发生的高峰期，各种恶性事故、重大事故层出不穷。与此同时，监管已成为行政改革的潮流。经济学家在讨论美国“监管型”国家形成的环境因素时，将其同自由放任、私人诉讼结合进行分析，认为监管对公共问题的回应、代表原告共同利益的模式、侧重事前预防和利益保护等优势特征决定它能取代法庭救济。[17] 监管能否发挥实效，取决于中央政府与地方政府之间的合力。事故报告制度的监管迎来革新的是《生产安全事故报告和调查处理条例》。该条例第十条在进行制度设计时，结合事故性质的严重程度将各级政府的职权连接在了一起。监管的重心仍在地方，但中央也要承担一定的监管职能，如特别重大事故、重大事故要逐级上报至国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。
(二)违法行为的行政法律责任的完善
行政法律责任直接针对事故报告的目的之一，它的完善与否部分决定了事故报告的运行。在2007年国务院制定《生产安全事故报告和调查处理条例》之前，我国先后发布了三个与事故报告相关的行政法规：《工人职员伤亡事故报告规程》，《特别重大事故调查程序暂行规定》和《企业职工伤亡事故报告和处理规定》。这三个规定有两个重大缺陷：(1)没有针对事故的等级规定相应的报告程序;(2)隐瞒的责任基本缺位，陷于无责可究的虚无状态。这种情况在生产安全的基本法律中也很普遍。《中华人民共和国矿山安全法》第40条规定：“未按照规定及时、如实报告矿山事故的，由劳动行政部门责令改正，可以并处罚款;情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿;对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。”该条只针对国有或者集体所有的矿山，对事故发生负有责任的主管人员和直接责任人员的处罚也仅限于行政处分，而对私人投资开采矿山的责任只字未提。《中华人民共和国安全生产法》第91条规定：“生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降职、撤职的处分，对逃匿的处十五日以下拘留;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，依照前款规定处罚。”第92条规定：“有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门，对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”
《生产安全事故报告和调查处理条例》在把事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故四个等级的基础上，明确了各个等级报告的程序，便于操作。更为关键的是，该条例针对不同的事故等级，隐瞒的程度规定了各自的责任，且责任不轻，如第三十六条规定，谎报或者瞒报事故的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款;对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款。过责相当是实现事故制度目的的一大条件。在对国家监管机构与煤矿矿主、事故员工家属与煤矿矿主之间的 2个双局中人的静态博弈过程的分析发现，如果希望事故被揭发出来,就要满足矿主为事故隐瞒成功所付出的额外补偿大于它的收益。[18] 换言之，违法成本高于违法收益能够保障事故报告制度的实现。
虽说目前关于事故报告制度的法律责任的规定较以前有很大改进，但是在其责任追究机制上仍有若干完善之处。按照前述责任主体的范围来看，他们对于事故的知悉程度是不一样的，当从事故现场人员再到事故发生单位负责人再到履行监管职责的国家机关工作人员一层一层上报的时候，事故信息可能失真，也可能在某一环节出现报告中断。那么在进行责任追究时就要对这些因素逐一分析、准确裁量。另外，在责任追究的机构设置上，法律规定还比较模糊，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款仅仅规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”由“有关机关”进行责任追究显然不能满足事故责任处理的要求，所以责任追究机制还需细化。
(三)事故统计信息化的建设力度
电力安全监管的四个报告之所以让人难以信服，在于它分辨不清有报告的与未报告事故数量之间的比重，而这根源于事故统计信息化建设的力度不够。《统计法》第五条规定，国家有计划地加强统计信息化建设。《统计法实施细则》第三条规定建立健全国家统计信息自动化系统。党的十六届三中全会明确提出：“要完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门间的信息共享，提高宏观调控水平。”虽说国家统计系统在1974 年就开始应用计算机，到今天也取得了非凡的成就，但是信息化建设依然不能满足现实需求：(1)信息化管理相对薄弱，统计应用系统仍然存在着低水平重复开发，统计软件应用秩序较乱，统计数据的采集、管理、服务及共享机制不规范、不健全、兼容性差等。(2)全国统一的数据处理平台建设进展缓慢，不能满足基层工作的需要，各地自行开发存在重复浪费等问题。(3)当前与电子政务建设管理规章相适应的统计信息化建设与管理的长效机制还未建立，管理体制、人员保障、经常性的投入、运行维护费用等与实际工作需要还存在一定差距。
我国多个机构对各自管辖内的事故都有统计，如医疗机构会统计医疗事故，交通管理部门会统计交通事故，劳动保障部门会统计工伤事故等。如果我们能合理的整合这些统计数据，会对事故报告制度的实现产生积极作用。举例来说，某一电力企业发生安全生产伤亡责任事故，死亡若干人，受伤若干人。单位负责人隐瞒，但是这些数据会在劳动保障部门、医疗机构，殡葬部门那里有反映，如果这些机构和电力监管机构实现信息共享的话，那么电力监管机构会察觉该电力企业隐瞒事故的事实。也不是说电力监管机构就一定能从信息共享中发现事实，但这是一种可行的方式。日本在处理生产企业用医疗保险代替工伤保险进行事故瞒报的问题时，从2007年6月起，政府决定建立起劳动行政管理机构与社会保险机构之间的协作联动机制。一方面是社会保险机构加大了对医疗机构医疗保险金支付请求资料的严格核查力度，从以前的申请单据抽查改为单单必查;另一方面对在核查中发现有隐瞒工伤事故嫌疑的医疗费资料都要报给劳动基准局进行具体核查确认，之后由劳动基准局向各地的劳动基准署发布通报，在得到工伤职工本人的配合下对那些涉嫌瞒报事故的企业主进行教导和处理。[19]
我国现在的事故计算机管理系统还不发达，即使是在各个统计机构的内部，也仅仅是做到了数据的录入和汇总，还没有对数据进行加工、整理、归类、分析。重大事故报告系统(FARS)为美国国家高速公路安全管理局(NHTSA)制定政策、发布年度报告发挥了巨大作用，同时它也要不断地修改技术参数、变量适应社会需要。[20]所以，统计信息化技术是否适应现代事故管理需要，统计数据能否实现信息共享是事故报告制度运行的一大制约因素。
(四)保险制度的健全程度
《2006年电力安全监管报告》中指出 “少数电力工程项目层层分包，许多劳务分包单位大量使用临时工，劳动力素质较低且缺乏规范管理。”当发生工伤事故时，他们若能从生产单位那里领一笔钱，就宁愿息事宁人，这样生产单位就会隐瞒事故，劳动保障部门也不会有相关工伤数据，于是监管机构察觉不出。从这里可以看到保险体系建设与事故报告制度的关联。
我国社会领域的法制建设是极为落后的，截至2009年底，在现行有效的全部232部法律中，社会法16件，只占17%。[21]社会保险水平更是不能满足人民需求。《社会保险法(草案)》自第十届全国人大常委会第三十一次会议以来已经审议了两次，也面向公众广泛征求了意见，因为与群众利益密切相关，立法者相当慎重，至今还未出台。
以与安全生产工作相关的《工伤保险条例》为例进行分析。该条例自2003年实施以来，我国职工参保率逐年上升，在很大程度上解决了工伤事故后职工的医疗救治和经济补偿问题。数据显示，到2009年底全国城镇参加工伤保险的人数为 14861万人，其中参加工伤保险农民工5580万人。[22]如若将城镇职工与农民工参保率进行比较，就会发现问题所在。《中国统计月报201001》显示2009年9月末我国城镇单位在岗职工人数达到11511万人(同期城镇居民人口总数为62186万人)，而2009年度全国外出就业和本地非农从业 6个月以上的农村劳动力总数达到22978万人。[23]可以看出农民工参保率大大低于城镇职工。
除了参保率低会影响事故报告外，《工伤保险条例》还有两个不利的因素。首先是用人单位不缴纳保险费的责任小。保险费只是由用人单位负责缴纳，但是条例又没有规定要强制缴纳。用人单位不缴，条例第六十条仅仅规定“由劳动保障行政部门责令改正;未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”其次，条例规定了繁琐的工伤理赔程序。走完工伤认定、劳动能力鉴定等整个程序，往往需要数年，这种情形类似于1995年开始实施的《国家赔偿法》。《国家赔偿法》实施15年来效果不佳主要在于赔偿程序过于复杂。好在这两个问题被立法部门注意到了，《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定》在加大用人单位不缴的惩处力度，简化理赔程序上进行了较好的修改。
有学者提到，要激励雇主有积极性参与到工伤保险体系中，满足大数法则的条件，可以通过设计合理的行业差别费率——经验费率来实现。经验费率将企业的费率与其一段时间的事故率挂钩，根据事故率上升或下降及时调整保险费。[24]新的《工伤保险条例》第八条规定的费率机制基本实现了这一建议。笔者以为还可以将生产单位对事故报告制度的遵守程度纳入到经验费率制定的考量因素当中。虽然这与根据事故率调整保费之间存在矛盾，但是从解决事故的角度看，仍有其合理性。事故报告制度遵守得好，就可以降低保险费率，作为对生产单位的奖励。
四、完善事故报告制度的构想
事故报告制度在实践中运行的怎么样呢?由于受我国事故统计信息化的制约，很难有一个真实的数值反映事故报告制度的实效，另外，在上文分析得出的四个影响事故报告制度运行的因素中，监管权限划分与行政法律责任规定已在不断完善之中，但是统计信息化建设与社会保险建设在相当长时间内无法克服，结合安全生产领域以外已有的一些成果和未来事故报告制度的发展，特提出以下完善的建议。
1、建立强制性报告、志愿性报告与未遂事故报告免责的一整套机制。我国目前的事故报告制度是强制性的，责任主体的报告积极性不高。[25]事实上，若能把志愿性报告与未遂事故报告免责结合起来，效果会大为改善。2004年9月16日，民航总局在北京正式启动航空安全自愿报告系统(简称SCASS)，该系统对于其它行业，特别是医疗系统具有借鉴意义。许多发达国家已将此原理应用到其他行业的安全工作，如美国、加拿大、澳大利亚等已推广到海运、高速公路、医疗等领域的安全信息收集和研究，对减少事故和提高安全水平起到了重要的作用。[26]另外增加未遂事故报告免责的规定是对强制性报告和志愿性报告的有力补充。据不完全统计，未遂事故约是已遂事故的300倍。由于工作人员认识上的问题。很多未遂事故并没有引起高度重视。另外，工作人员自身错误造成的未遂事故最容易被隐瞒，即使反映也是将不利于自身的许多关键细节隐瞒或拼凑事实。实行“免责报告制度”能够消除因为怕受到处罚而隐瞒事故的行为，使得发生的有人员责任的未遂事故能够得到正确反映，对于正确掌握安全生产状况、分析安全生产薄弱环节，制定有效的防范措施具有十分重要的作用，有利于完善未遂事故管理，是对未遂事故管理的补充和完善。[27]
2、建立监管与走访相结合的机制。事故信息的收集若只是等待与事故发生相关的责任人员的报告，则监管者必然会受到蒙蔽，为此监管者有必要深入基层，主动获取事故信息。在20世纪80年代初，美国的管理界就有过一种新概念，叫管理者走访，即管理者不应坐在办公室里，要到实际工作中，每周至少要花l小时时间进行走访，要遍及管理的每个角落。其目的在于让管理者发现问题，便于与员工沟通、交流，把管理者的安全理念运用到实际工作当中，并显示高层领域建立安全文化的决心。[28]
3、建立举报人与监督机关协调参与的机制。我们可以借鉴美国的经验，一方面通过立法建立授权或强制性的报告体系，促使医疗机构按照法定程序进行报告。另一方面，鼓励民间机构或个人加入志愿报告系统。同时，国家卫生行政部门应成立专门的机构负责对医疗差错报告制度的执行进行监管，定期向社会公布;委托研究机构.对报告数据进行分析和评价，挖掘事故发生原因.及时地向医疗服务机构传递信息、提供预警信号。[29]就我国实际而言，就是要加强举报人与监督机关的协调参与机制。监督机关主要是监察机关和检察机关。新修订的行政监察法在改善派出监察机构的管理体制、扩大监察职责之外，还增加了保护举报人的规定[30]。监察机关应该搭建各种平台为举报大开方便之门。另外在事故调查中，若发现犯罪情况，监察机关还应该与检察机关建立信息共享机制。2006年2月23日监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理局共同印发了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》。该规定强调了检察机关参与事故调查工作的重要性，但是介入时间却是在事故曝光之后。事实上，检察机关介入的时间还应该提前，这就要与举报人、监察机关结合起来。举报人一般是事故现场的知情人或事故发生单位的职工，如果检察机关能与举报人紧密结合，再利用监察机关的优势，则会大大增加发现事故犯罪的机会。
4、完善事故责任追究机制。现有的事故报告的责任追究规定要和公务员法、党政违纪违法处分条例等结合才能适用。事故调查和处理一般由相应的人民政府负责，为了保证事故责任追究的落实，有必要在人民政府组织下，成立由监察部门、纪检部门、人事部门组成的联合调查组，再可聘请若干专家组成咨询委员会，在分清责任的前提下，及时做出处理决定，并由监察部门向社会公布。
总之，只有不断完善与事故报告相关的供给制度，事故报告制度才能在揭发事故、消除隐患方面发挥更大作用，它的三个目的才能最终实现。从事故报告制度可以看到，在今后开展对某一问题如行政程序的立法或调研时，一定要注意制度之间的关联性，防止制度相互抵牾，这样才能保证制度的实效。
【作者简介】
叶强，中国政法大学法学院宪法与行政法学专业09级硕士研究生。
【注释】
[1]2001 年，全国共发生各类事故1000629起，死亡130491人;2002年，全国共发生各类事故1073434起，死亡139393人;2003年全国共发生各类事故963976起，死亡136340人;2004年，全国共发生各类事故不详，死亡136755人;2005年，全国共发生各类安全生产事故 727945起，死亡126760人;2006年，全国发生各类伤亡事故627158起，死亡, 112822人;2007年，全国发生各类生产安全事故506376起，死亡101480人;2008年，全国共发生各类事故413752起，死亡 91172人;2009年，全国共发生各类事故不详，死亡83196人。资料来源：国家安全生产监督管理总局官方网站“安全分析”栏目项下的年度统计数据，http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/，最后访问日期：2010-6-30。
[2]罗新荣主编：《安全法规与监察》，10页，徐州，中国矿业大学出版社，2005。
[3] 本次统计只是针对中央层面的法律、法行政法规、部门规章而言，不包括地方法规和地方政府规章。为了比较全面的得出数据，笔者检索了主要的法规数据库(如北大法宝、法律图书馆在线数据库)，并登陆了全国人大常委会、国务院、中央各部委的官方网站。另外，统计的数据不包括被废止或被修订的法规范文件。由于受篇幅限制，以上法规范目录不能列表在正文中，特此说明。
[4]就法律文本而言，事故类型主要有环境污染事故、交通事故、安全生产事故、职业病危害事故、火灾事故、农业机械事故、特种设备事故、食品安全事故、公共安全事故、医疗事故、电信网络运行事故等。另外，在我国应急法律体系中，应急种类分为自然灾难类、事故灾难类、公共卫生事件类、社会安全事件类，除了本文涉及的事故灾难类外，其他三类也分别规定了相应的报告制度。
[5][英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，1-2页，北京，中国大百科全书出版社，1996。
[6]梁新慧：《河南查实71起煤矿隐瞒事故问责656人 平顶山市被通报》，载《东方今报》，2008-02-21。
[7]张付领、刘宇、刘建新、何红乔编著：《公共安全法学与法律法规概论》，45页，北京，当代中国出版社，2007。
[8]黎建飞：《论立法目的》，载《中国社会科学院研究生院学报》，57页，1992(1)。
[9]刘治斌：《立法目的、法院职能与法律适用的方法问题》，载《法律科学》，22页，2010(2)。
[10]赵军、张兴凯、王云海：《我国煤矿安全生产法律法规实效分析》，载《中国安全生产科学技术》，88页，2007(2)。
[11]胡肖华：《走向责任政府——行政责任问题研究》，19页，北京，法律出版社，2006。
[12]朱新力主编：《行政法律责任研究——多元视角下的诠释》，4页，北京，法律出版社，2004。
[13]刘志伟、侯庆奇：《不报、谎报安全事故罪立法的研析》，载《中国刑事法杂志》，40-41页，2007(6)。
[14]主要有《电力安全生产监管办法》、《电力安全生产信息报送暂行规定》、《水电站大坝运行安全管理规定》、《电力生产事故调查暂行规定》、《电力二次系统安全防护规定》、《电力企业信息披露规定》、《电力监管信息公开办法》、《电力监管报告编制发布规定》。
[15] 分别是《2006年电力安全监管报告》、《2007年电力安全监管报告》、《2008年电力安全监管报告》、《2009年电力安全监管报告》，它们都可以在国家电力监管委员会官方网站上查到，http://www.serc.gov.cn/，最后访问日期：2010-6-28。
[16]王绍光：《分权的底线》，26-27页，北京，中国计划出版社，1997。
[17][美]安德烈·施莱弗、爱德华·格莱泽：《监管型政府的兴起》，杨松译，51-73 页，载吴敬琏主编：《比较》，第2 辑，中信出版社，2002 。
[18]张相成：《煤矿安全事故隐瞒博弈分析及监管对策》，载《煤矿安全》，127页，2008(10)。
[19]郭晓宏：《日本工伤事故瞒报问题的原因及对策分析》，载《中国安全科学学报》，75页，2008(11)。
[20]Daniel F. Heitjan and Roderick J. A. Little, “Multiple Imputation for the Fatal Accident Reporting System“, Journal of the Royal Statistical Society. Series C (Applied Statistics), Vol 40, No.1, pp.13-29。
[21]朱景文、韩大元主编：《中国特色社会主义法律体系研究报告》，24-25页，北京，中国人民大学出版社，2010。
[22] 中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》，2010年2月25 日，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225_402622945.htm，最后访问日期：2010-4-30。
[23]杨志明：《国务院关于转移农村劳动力、保障农民工权益工作情况的报告》，2010年4月28 日，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1114/2010-04/28/content_1570478.htm，最后访问日期：2010-4-30。
[24]许白：《我国工伤保险体系下的矿难治理———基于产权的视角》，载《财经政法资讯》，36页，2009(4)。
[25] 如《医疗事故处理条例》第十三条，《教育部办公厅关于加强学校事故报告工作的通知》第二项，《道路交通事故处理程序规定》第十一条等规定，这些强制性的报告规定制约了报告人的积极性，因而有必要与志愿性的报告规定结合起来。由于目前缺乏相关领域的公开数据，在何种程度上引入志愿性的报告规定还需要进一步研究，这里只能提出一些可供参考的做法。
[26]孙瑞山：《航空安全自愿报告系统经验分享》，载《中国医院》，19页，2005(12)。
[27]马建国：《浅谈“免责报告制度”对未遂事故管理的补充完善作用》，载《宁夏电力》，269页，2009(增刊)。
[28]Ronald G.Spaeth：《患者安全文化的发展和运作》，载《中国医院》，8页，2005(12)。
[29]罗秀、蒲川：《美国的医疗差错报告制度及借鉴意义》，载《中国医院管理》，28页，2006(6)。
[30]李亮：《行政监察法修订：亮点与未解并存》，载《法治周末》，8版，2010-07-01。
