【案情】
原告：梁某生，男，1995年3月23日出生，天某市石化炼油厂工人。
原告：梁某建，男，1963年7月1日出生，天某市和平区粮食局劝业场粮油管理站工人。 原告：梁某华，女，1961年10月4日出生，天某市创业针织厂工人。
原告：梁某萍，女，1971年7月13日出生，天某市色织十二厂工人。
原告：梁某贞，男，1947年4月16日出生，河南省南乐县农民。
被告：天某市公安交通管理局红桥支队西站大队(以下简称西站大队)。
法定代表人：穆某军，教导员。
1997年2月11日下午2时许，梁某生、梁某建、梁某华、梁某萍之父梁某友，散步途经红桥区西青道立交桥涵洞时，被肇事司机方继刚驾驶的二轮摩托车撞倒，送往天某市第二中心医院治疗，于下午6时50分办理了出院手续。晚8时许，梁某友、方继刚称已自行协商完毕，由方继刚给付梁某友人民币2000元作为赔偿，在西站大队处办理了《道路交通事故损害赔偿调解书》结案，后梁某友失踪，于1997年2月15日死亡。1999年2月10日，梁某生、梁某建、梁某华、梁某萍向西站大队递交了行政赔偿申请书，西站大队于1999年4月23日作出不予确认违法通知书，认为梁某友、方继刚自行协商结案，并无不妥，西站大队调解结案与梁某友失踪和死亡无直接因果联系。按简易程序处理，符合《道路交通事故处理程序规定》。梁某生等五人不服被告西站大队作出的不予确认违法通知书，向天某市红桥区人民法院提起行政赔偿诉讼。
原告梁某生等诉称，1997年2月11日下午2时许，其父梁某友在散步途中被方继刚驾驶的二轮摩托车撞倒。被告所属交警接报后令方继刚将梁某友送往天某市第二中心医院治疗，经CT检查，梁某友右枕、顶后硬膜外血肿，脑挫裂伤，蛛网膜下腔出血，医院已为其做好手术准备，但方继刚同亲属逼迫诱导梁某友出院。晚七时，在被告西站大队处理事故民警未对事故及致害后果做任何调查，未通知受害人家属，就用一纸不规范的调解书调解结案，由方继刚给付梁某友2000元作为赔偿，晚9时许，又让方继刚等人将梁某友送回家，方继刚未将人送到家，至使梁某友失踪，梁某友于1997年2月15日在水上公园后土山北平房死亡。虽然方继刚受到刑事处分和经济追究，但被告在处理事故中，未按国务院《道路交通事故处理办法》第十一条、第三十条、第三十二条规定进行处理，属于违法行为，造成梁某友失踪死亡，原告梁某生等向被告申请确认其行为违法，1999年4月23日被告做出不予确认决定，现请人民法院判决认定被告行为违法，判令被告西站大队承担赔偿责任。
西站大队辩称，我大队在接到群众报案后，交通民警立即到达现场，并且到医院通知肇事司机方继刚到交通队听候处理。处理事故过程中，方继刚与梁某友称他们双方已协商解决，要求结案。根据民事诉讼法的有关规定当事人可以协商解决，调解结案并无不妥。根据《道路交通事故处理办法》第五十四条第一款的规定，可以适用简易程序处理，而且梁某友具有民事行为能力，他与方继刚协商的结果，被告不能干涉，考虑到梁某友年岁较大，故民警才让方继刚将其送回家。被告只是依职权调解处理交通事故，并未直接造成梁某友失踪和死亡，不同意赔偿。
【审判】
天某市红桥区人民法院经审理认为，被告具有道路交通管理的法定职权，所作的不予确认违法通知，有道路交通事故损害赔偿调解书及相关证据证实，证据充分，调解结案适用法律法规正确。被告依法行使职权处理交通事故，与梁某友的失踪和死亡结果之间无直接的因果关系，故不应承担行政赔偿责任。应当指出被告工作人员既然知道梁某友在医院接受治疗，就应当问清病情，查看病历，再作处理，以避免轻信肇事司机偏面之言，工作中虽有不当之处，但未构成调解交通事故的行为违法。原告所诉要求确认被告行为违法，承担赔偿责任的请求，依据不足，不予支持。依照国务院《道路交通事故处理办法》第四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第三款，参照公安部《道路交通事故处理程序规定》第五十四条、第五十五条、第五十六条之规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，作出判决如下：
一、被告调解处理交通事故行为合法，所做的不予确认决定正确。
二、驳回原告梁某生等五人诉讼请求。 一审判决后，梁某生等五人不服向天某市第一中级人民法院提出上诉。
梁某生等五人上诉称：一审法院认定事实不清，西站大队适用调解程序违法，适用法律、法规不当，请求撤销原审法院判决，在确认西站大队违法行使行政职权的同时一并判令其承担行政赔偿责任。
西站大队答辩内容与一审相同，并请求二审法院驳回梁某生等五人上诉请求，维持原判。
天某市第一中级人民法院经审理认为，西站大队具有道路交通管理的法定职责，按照《道路交通事故处理程序规定》的有关规定，西站大队作出的调解书，及不予确认违法通知书，证据充分，符合法律、法规的规定。梁某生等五人要求确认其行为违法，应承担赔偿责任的请求，依据不足，不予支持。原审法院判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项之规定，该院于2000年3月23日作出判决：
驳回上诉，维持原则。
【评析】
审理行政赔偿案件，首先解决的是具体行政行为或职务行为违法是否得到确认。只有违法行为得以确认才能产生赔偿问题。涉及具体赔偿时，还要考虑是不是违法的具体行政行为或违法的职务行为造成的直接损害结果。否则，即使违法没有造成直接人身侵害和财产损害也不承担国家赔偿责任，这是国家赔偿法的限制赔偿原则决定的。本案审理中，针对被诉行政机关处理交通事故调解行为是不是具体行政行为，是否合法及交通民警在调解中行使职务时，是否对梁某生之父造成侵害有两种不同意见。一种意见认为，处理交通事故交通民警的调解行为是具体行政行为，应当查明事实进行调解，本案应确认被告调解行为违法，并承担行政赔偿责任;另一种意见认为，调解是居中协调解决，被调解双方有权决定自己是否同意调解意见，不是具体行政行为，在相关的法规中，没有规定具体的调解程序，所以不能认定调解行为违法。另外，交通民警在处理事故中，虽有失职之处，但不构成职务违法侵权，不能承担行政赔偿责任。法院判决采纳第二种意见，理由如下： [page]
