【本案要旨】
交警依照《道路交通事故处理办法》作出的《道路交通事故责任认定书》具有行政可诉性;交警在能够向当事人进行调查的情况下，不调查即作出《道路交通事故责任认定书》属程序违法;行政机关以其内设机构的名义作出具体行政行为属程序违法;具体行政行为只载明所依据法律文件的名称，但不载明所依据法律文件的 “条”、“款”、“项”、“目”，属适用法律、法规错误。
【简要案情】
2005年3月19日，被告山东省某市公安局交通巡逻警察支队对2001年6月7日3时28分发生在某国道上的一起联合收割机与一对行大货车相撞，造成三人死亡、三人受伤、两车损坏的交通事故，作出了加盖 “× ×市公安局交通巡逻警察支队事故处理大队事故处理专用章”的《道路交通事故责任认定书》(下称《认定书》)：联合收割机由南向北行驶时，因原告某公路局在上行道进行道路维修施工，驶入下行道，与大货车相撞。“依据《道路交通事故处理办法》作出如下责任认定”：原告未按规定在维修施工路段设置明显规范的车辆导向标志和混合路段的锥形分道标志，违反了《道路交通管理条例》第六十六条第二、三款的规定，负主要责任;联合收割机驾驶员潘某(在交通事故中死亡)、大货车驾驶员崔某(在交通事故中受伤、本案第三人之一)违反了《道路交通管理条例》第七条第二款的规定，负次要责任;其余四乘车人(二死二伤)无责任。“当事人不服的，可以向”被告的“法制科申请重新认定”。原告不服，经重新认定提起诉讼。
原告诉称：事发已近四年，原告在毫不知情的情况下收到了迟来的《认定书》，其作出程序违法;原告不是施工单位，不是交通事故当事人，《认定书》认定原告负事故责任没有事实根据和法律依据。请求撤销《认定书》。
被告辩称：本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院不应受理此案;《认定书》的制作未违反法定程序;《认定书》事实清楚、证据确凿。请求驳回原告的起诉，维持《认定书》。
第三人霍某等五人(潘某的近亲属)支持被告的意见。
第三人崔某未答辩。
【审理情况】
法院主要对以下四个问题进行了审查：
一、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围?
被告认为：依照1992年12月1日最高人民法院与公安部联合颁布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》(法发[1992]39号)第四部分、1992年7月20日山东省公安厅与山东省高级人民法院联合下发的《关于执行<道路交通事故处理办法>有关问题的通知》(鲁公发[1992]77号)和2004年12月22日山东省高级人民法院行政审判庭下发的《关于当前行政审判中几个需要注意的几个问题》的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
原告认为：依照《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》(下称《若干解释》)第一条的规定，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。
法院采纳了原告的意见，认为：1、依照《道路交通事故处理办法》第四条、第五条， 1992年公安部《道路交通事故处理程序规定》第二条的规定，对道路交通事故进行责任认定是公安机关交通管理部门依法实施的行政确认行为，该行为直接关系到发生交通事故的当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任，是否构成行政违法以及应否被处以行政处罚，是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿，它直接涉及当事人的权利和义务。《认定书》具备具体行政行为的特征，属于《若干解释》第一条第一款所概括的受案范围，又不属于该条第二款所列举的排除范围，因此，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、被告提供的最高人民法院与公安部联合颁布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四部分与《若干解释》第一条的规定不一致，依照《若干解释》第九十八条“……最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行”的规定，本案不予适用;被告提供的山东省公安厅与山东省高级人民法院联合下发的《关于执行<道路交通事故处理办法>有关问题的通知》属于其他规范性文件，且亦与《若干解释》第一条的规定不一致，本案不予适用;被告提供的《关于当前行政审判中几个需要注意的几个问题》的规定，是山东省高级人民法院行政审判庭根据2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》的有关规定对所属法院行政审判庭作出的指导意见，而《认定书》是被告依照案发时适用的《道路交通事故处理办法》而不是现行的《道路交通安全法》作出的，该证据与本案不具备关联性，所以亦不予适用。
二、被告作出《认定书》的程序是否合法?
被告向法庭提供了证明其作出《认定书》程序合法的31份证据。
原告认为：被告没有对原告方调查即作出《认定书》，侵犯了原告的知情权、陈述权、申辩权，属程序违法。
被告认为：本案的事实非常清楚，因此没有对原告进行调查。
法院认为，被告提供的证据不能证明其作出《认定书》的程序合法，其没有完成举证责任，其作出《认定书》违反法定程序：1、《道路交通事故处理办法》第十七条第一款规定：“公安机关在查明交通事故原因后……认定当事人的交通事故责任”;公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第三十五条规定：“公安机关……应当全面……地收集、调取有关证据材料……”。据此，“全面”地收集、调取有关证据材料是查明交通事故原因的必要程序; “查明”交通事故原因是公正地认定交通事故责任的前提条件。所谓“全面”的证据材料，应当包括对当事人不利的证据材料和有利的证据材料两个方面的内容。当事人是案件事实的亲身经历者，一般情况下也是对其自身有利证据材料的最佳提供者。所以，只要有可能(除非当事人已死亡或下落不明)，就应当对案件各方当事人进行调查以“全面”地收集、调取有关证据材料。而被告作出《认定书》之前，没有向原告方有关人员调查取证，其收集、调取的证据材料不“全面”，违反了前述法律文件的规定，影响了对交通事故原因的“查明”，进而影响了《认定书》的公正性。同时，被告没有对原告调查取证即作出《认定书》的行为，违反了公开行政、参与行政的基本原则，侵犯了原告依法对被告有关行政管理活动的了解权，以及对相关问题发表意见、提供证据的权利。2、根据《道路交通事故处理办法》第四条和1992年公安部《道路交通事故处理程序规定》第二条的规定，公安机关交通管理部门处理交通事故应当以该部门的名义进行，而被告作出《认定书》加盖的是其内设机构 ——事故处理大队的公章，并且将应当由被告的上一级公安机关交通管理部门行使的重新认定权交待由其另一内设机构——法制科行使，《认定书》明显不是以被告的名义作出的，违反了前述法律文件的规定。
三、被告作出《认定书》的证据是否充足?
被告向法庭提供了证明其作出《认定书》证据确凿的23份证据，认为：在施工路段设置明显、规范的施工标志和绕行标志是施工单位必须履行的法定职责。2003年6月16日，原告曾向联合收割机车主韩某(联合收割机乘车人之一，在本案交通事故中死亡)之妻颜某作出了“你提交的照片上的牌子不属我局设立。系他人设立的非法标志” 的书面答复，承认了其在道路施工路段未按规定设置绕行标志的违法事实。施工路段没有明显的绕行标志，是联合收割机绕行至下行道后不能驶回原车道而与对行大货车发生交通事故的直接原因。原告未设置绕行标志的行为，违反了《道路交通管理条例》第六十六条的规定，根据《道路交通事故处理办法》第十七条、第十九条第三款的规定，原告是该起交通事故的当事人和责任人。
原告认为，被告作出《认定书》的证据不足：原告不是施工单位;事发地点施工仍未结束，驶回原车道的绕行标志，不是应设置在事发地南的不规范标志处，而是应设置在事发地北约400米处。
法院认为，被告提供的证据不能证明其作出《认定书》的证据充足，其没有完成举证责任，其作出《认定书》的主要证据不足：1、被告认定原告是道路维修施工单位，但没有提供相应的证据予以证实。2、被告认定原告未按“规定”在“维修施工路段”设置“明显”、“规范”的车辆导向“标志”和混合路段的锥形分道“标志”，但没有提供作出该“规定”的规范性文件依据，亦没有提供用以证明本案应当设置“明显”、“规范”“标志”的“维修施工路段”具体位置的证据。3、在被告提供的原告于2003年6月16日对颜某的答复中，原告关于 “……牌子不属我局设立。系他人设立的非法标志”的答复，并不能证明原告应当设置而未设置标志，不是被告辩称的属于原告对其未按规定设置标志的“违法事实”的“承认”。
四、被告作出《认定书》的适用法律是否正确?
被告认为，其作出《认定书》适用的是《道路交通事故处理办法》第十七条、第十八条、第十九条第三款以及《道路交通管理条例》第六十六条第二、三款的规定，属适用法律正确。
原告认为：被告作出《认定书》适用法律错误。
法院采纳了原告的意见，认为：1、法律规范的“条”、“款”、“项”、“目”各有不同的内容，行政主体作出具体行政行为时应当具体说明其所适用的法律规范的“条”、“款”、“项”、 “目”。被告在《认定书》中只是说明“依据《道路交通事故处理办法》作出如下责任认定”，但没有具体说明所依据的该办法中的“条”、“款”、“项”。2、人民法院司法审查的被诉具体行政行为的适用法律，应当是行政主体在具体行政行为中所载明的法律条款，而不是作出具体行政行为后所解释的法律条款。被告在法庭审理中陈述其适用了《道路交通事故处理办法》和《道路交通管理条例》的有关条款，但《认定书》中并没有载明上述法律条款。
【判决结果】
法院经审理认为：当事人不服公安机关交通管理部门依照《道路交通事故处理办法》的有关规定作出的《道路交通事故责任认定书》提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公安机关交通管理部门作出道路交通事故责任认定，应当通过全面、客观的调查取证活动，将已经发生的客观事实提取、固定为法律事实，在此基础上，查明发生交通事故的原因，分析当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，然后以该部门的名义，依照明确具体的法律条款，顺理成章地作出责任认定。被告作出的《认定书》主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，其提出的维持《认定书》的答辩请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2、3目的规定，判决如下：1、撤销被告作出的《道路交通事故责任认定书》;2、责令被告于判决生效后40日内对本案道路交通事故重新作出责任认定。
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