案情
杜芝臣生前是山东凤祥实业有限公司职工。2013年1月4日凌晨1时30分左右，杜芝臣在下班后骑电动车回家途中，由于雪后路面结冰不慎摔倒，后于凌晨2时50分左右被送往医院救治。1月8日经抢救无效死亡，死亡原因被诊断为蛛网膜下腔出血。杜芝臣发生交通事故后，交通警察部门未出具交通事故责任认定书。2013年1月16日、1月20日，杜光峰(杜芝臣之子)及凤祥公司分别以杜芝臣下班途中因事故死亡为由向山东省聊城市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。2013年2月5日，聊城市人社局作出聊人社工伤阳(2013)50011号《不予工伤认定决定书》，以申请人未能提供证明杜芝臣事故责任的相关证据为由决定不予工伤认定。苏秀兰(杜芝臣之妻)、杜光峰不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销聊城市人社局作出的不予工伤认定决定。
裁判
山东省聊城市东昌府区人民法院经审理认为，被告作出的不予工伤认定决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照行政诉讼法第五十四条第(二)项之规定，判决撤销被告的不予工伤认定决定。
聊城市人社局不服一审判决，上诉至聊城市中级人民法院。
聊城中院经审理认为，《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，杜芝臣在下班途中骑电动车摔倒致死，被上诉人因此提起工伤认定申请。虽然没有交警部门出具交通事故责任认定书，但上诉人也并未能提供证据证明杜芝臣负交通事故的主要责任，上诉人以被上诉人不能提供相应证据为由而作出不予工伤认定决定，实际上等同于推定杜芝臣在交通事故中承担主要责任或者全部责任，此种推定并没有事实依据。上诉人作出不予工伤认定决定属认定事实不清、证据不足，依法应予撤销，原审法院判决撤销并无不当。依据行政诉讼法第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
评析
《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定：“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。”具体到本案中，杜芝臣是第三人公司职工、在下班途中发生事故、因交通事故受伤害三个要件已获确认。杜芝臣在此次事故中承担责任的程度。职工在交通事故中承担责任的程度，需结合职工在事故中的过错程度和对事故后果所产生的作用等因素来进行划分。对于一般性质的交通事故，社会保险行政部门会根据交警部门作出的事故责任认定来作为工伤认定的依据，但本案中交警部门并未就杜芝臣所发生的单方交通事故作出交通事故责任认定。在此情形下，上诉人聊城市人社局以被上诉人无证据证明杜芝臣在事故中不承担主要责任为由，作出了不予工伤认定的决定。
按照举证规则，上诉人既然明确作出不予工伤认定决定，就应提供证明其决定正确合法的依据，也即承担提供杜芝臣在事故中承担主要责任或者全部责任证据依据的举证责任。本案中，上诉人在没有足够证据证明杜芝臣承担事故全部或者主要责任的情况下直接作出《不予工伤认定决定书》，属主要证据不足。
我们把类似于本案中上诉人聊城市人社局直接作出不予工伤认定决定的行为归于“积极不作为”的情形。实践中在处理类似的工伤认定申请时，社会保险行政部门更多地采取了“消极不作为”的应对方式，其往往会以没有相关意见认定系非本人主要责任的交通事故为由而长时间中止工伤认定程序。如果社会保险行政部门要求按照《工伤保险条例》第二十条第三款的规定，要求工伤认定申请人等待或者请求交警部门作出交通事故责任认定，那么案件必然会被无限期地拖延下去。上述两种情形对于居于弱势地位的当事人而言都是不公平的，亦不利于行政效率的实现。
社会保险行政部门作出上述不予认定或者中止认定程序行为的原因，仍源于对《工伤保险条例》关于不认定工伤或者不视同工伤特殊情形的举证责任分配问题的错误理解。《工伤保险条例》规定特殊情形下不能认定工伤或者不视同工伤，是以社会保险行政部门能够提供证明相关否定性的特殊情形存在的证据作为前提的，此种情形下的举证责任不应该由工伤认定的申请者承担。在此类案件中，社会保险行政部门既然认定了在事故过程中存在排除工伤认定的特殊情形，那么就必须提供能够证明存在特殊情形的证据，否则不能以未出具交通事故责任认定书为由而不予认定或者拖延认定。
在交警部门未作出事故责任认定的情况下，社会保险行政部门应在调查核实的基础上积极履职，结合相关事实证据对职工在事故中承担的责任程度作出衡量判断。必要时也可引入第三方专业机构的鉴定意见来作为依据，并据此作出工伤认定与否的决定，而非简单地向申请人下达补正交通事故责任书通知，要求申请人提供职工在事故中不负事故主要责任的证明。
在没有交通事故责任认定书的情况下，社会保险行政部门对事故职工在事故中所承担的责任程度所作出的判断带有较强的专业技术特点，人民法院在审理案件时应认定行政机关的此种认定属依法行使自由裁量权的范畴，审查界点应限于社会保险行政部门是否进行了完全程度的履职。第一，对于社会保险行政部门不作为类的案件，除非事故责任程度确至明显可判定之程度以至于法官足以确信社会保险部门有推诿失职之嫌，人民法院一般均宜判决社会保险行政部门在重新调查核实基础上作出工伤认定决定，以尊重行政机关的裁量决断权；第二，若社会保险行政部门基于履行工伤认定法定职责之需要，在充分进行调查核实后认定存在职工负主要责任或者全部责任之情形，进而明确地作出不予工伤认定决定，此时人民法院所进行的审查亦应谨慎克制，而不得轻易推翻行政机关的决定。
本案案号：(2013)聊东行初字第13号，(2014)聊行终字第10号
案例编写人：山东省聊城市中级人民法院
