关于“规则”，《辞海》(上海辞书出 版社1989年版缩印本)作了这样的解释(涵义之一)：就某一或某些事项所制定的书面文件。据此，行政诉讼的证据规则应是行政诉讼法律关于证据问题的一些 规范性规定。一套法律性及可操作性较强的行政诉讼证据规则，对于有效解决行政审判实践中复杂的证据问题具有重要的现实意义。遗憾的是，在《最高人民法院关 于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据问题规定》)于2002年10月1日起施行之前，我国行政诉讼证据制度法律规定有失系统、详尽和明 确，没有形成科学可行的证据规则，给司法实践带来许多的困难。而《行政证据问题规定》这一司法解释的出台，为行政诉讼中的举证、质证和认证提供了一套较为 完整和系统的规则，对我国行政诉讼制度的完善和行政审判事业的发展，必将起到十分积极的推动作用。本文拟从行政诉讼证据制度发展的角度，结合行政审判实 践，谈谈行政诉讼证据规则的价值取向。
一、从行政审判实践的视角反观过去我国行政诉讼证据制度的缺憾
我国行政审 判工作经历了试点到推行的阶段，自1990年10月1日我国《行政诉讼法》施行起步入正常发展轨道;《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解 释》(以下简称《若干解释》)于2000年3月10日起施行，该司法解释在结合行政审判实践基础上，对执行行政诉讼法的若干问题作了较为具体的解释和操作 性规定;《行政诉讼法》及《若干解释》共同构筑起我国行政诉讼法的原则、宗旨精神、立法本意、相关事宜、具体运作等内容结合体，对于人民法院依法、正确、 及时审理行政诉讼案件提供了有力的法律依据和操作规范。然而二者在规定证据问题方面都过于笼统和原则，均有失全面与细致，未能形成比较系统完整的证据规 则，致使行政诉讼制度同其他程序制度相比颇显不足和薄弱。
(一)评解《行政诉讼法》对证据问题规定之不足
我国现行《行政诉讼法》以专章(第五章)六条规定了“证据”问题。其中，第三十一条规定了证据的种类。该条第一款只规定了行政诉讼的七种证据，但对当事人 提供这些证据有何明确具体的要求却未涉及，加之实践中，人们的诉讼能力参差不齐，当事人向法庭提供的各种证据往往存在一定问题，给庭审中的质证、认证工作 平添了不少困难，无形中制约了裁判的及时，少数情况下还会因此导致认定事实不当或错误，而影响行政裁判的权威性。该条第二款明确规定，行政诉讼证据经法庭 审查属实，才能作为定案的根据。强调行政诉讼证据只有在法庭主持下，经过庭审中的出示、质认、质疑和核实后才可以作为定案的根据;言外之意，不经法庭质证 的证据，则不能成为其定案根据。但是这一原则规定缺少了对质证的概念、程序、方式以及各类证据质证规则等相关问题的具体规定，直接影响了行政审判实践中对 质证环节把握和操作的质量、效率和效果。第三十二条对被告负举证责任作出规定;该条与本法第七章第四十三条之有关内容(被告应当在收到起诉状副本之日起十 日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状)，以两项简单而又笼统的规定，勾勒出我国行政诉讼举证责任分配及举证期限(确切地说是被告 的举证期限)的基本原则，虽然人们可以从这里看出行政诉讼举证规则与民事诉讼之“谁主张，谁举证”证据规则相区别的轮廓，但看不出关于其内涵诸项内容的具 体规定。行政审判实践已充分证明，这些规定先天性笼统化的不足，无法从更广更深层面上有效解决行政审判实践中的相关问题，不论是对当事人来讲，还是对审判 人员来讲，对此都没有明确统一的认识，在一定程度上降低了当事人的诉讼质量，也制约了审判效率的提高。第三十三条是对行政机关收集证据的限制性规定;即在 行政诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。该条规定的立法本意为，限制被诉行政主体在诉讼过程中滥用行政权力，对原告和证人采取不当手段而获取 对其诉讼有利的证据。但是对“被告能否可以向原告和证人之外的人收集证据”以及“怎样保证其符合‘先取证，后裁决’的基本行政执法程序要求”，都未作明确 规定。这无疑是行政诉讼中涉关证据环节的一处漏洞。第三十四条对人民法院收集证据的权利作了规定;明确人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，有权向有 关行政机关及其他组织、公民调取证据。很显然，这是对当事人举证责任制度的一项有益补充，但是该条规定却未对当事人根据人民法院要求提供或者补充证据以及 人民法院依职权调取证据的范围、条件、时限、后果等内容作出回答，这都容易造成行政审判实践中适用该条规定时认识上的分歧和操作上的不一。第三十五条规定 了对专门性问题应当由哪一个部门进行鉴定的问题;第三十六条是对证据保全的规定，核心内容为，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向 人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。但是，通条规定未涉及保全证据的程序及保全措施的种类，行政审判实践中要想对此做到依法有效操 作，难度可想而知。此外，第五十四条中分别规定有：“具体行政行为证据确凿”是人民法院作出维持判决的基础要素之一，“主要证据不足”是人民法院据以判决 撤销被诉具体行政行为一种情形。它们都体现了对审判人员作出裁判之前对证据进行充分认证的行政诉讼原则精神，但这些规定终归属原则化和精神性要求，无法防 止证据认定实践中的随意性及外来干扰，而切实做到“以事实为根据，以法律为准绳”，保证行政审判的质量和效率。[page]
(二)《若干解释》在构筑证据规则方面仍带有明显的原则性痕迹
《若干解释》从第二十六条至第三十一条对行政诉讼证据的有关问题作了解释，其中，第二十六条和第二十七条明确了严格的被告举证责任、必要的原告举证责任 (《行政诉讼法》对此未作明确规定);第二十八条、第二十九条规定了允许被告补充证据的特殊情形和法院调取证据的权限范围;第三十条规定了不能作为认定被 诉具体行政行为合法根据的证据(情形);第三十一条则明确了法院认证的三条主要规则。以上规定更加符合行政诉讼法的立法精神，对《行政诉讼法》关于证据问 题的规定是很大的补充和发展。但是，其仍未有效解决前文所述的《行政诉讼法》关于证据规则规定不系统、不具体和不完整的问题。而且，就其自身规定而言，经 过一个时期的行政审判实践检验，也显现出了一定的不足和缺陷。其中，第二十六条中规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为时的 证据、依据。这相对于过去“行政诉讼的被告可在第一审庭审结束前提供作出具体行政行为的主要证据”的规定来讲，无疑是一项重要的进步性修改;然而，该规定 把作出具体行政行为的“依据”也列入必须限期提供的内容似有不妥，主要理由有三：首先，从行政诉讼法的相关规定看，被告作出具体行政行为所依据的规范性文 件并不在行政诉讼的证据范围;其次，规范性文件的种类和内容繁多而宽泛(包括法律、法规、规章以及规章效力等级以下的规范性文件)，就目前状况而言，要求 行政机关都能清楚全面地掌握与之有关的所有规范性文件，并在作出具体行政行为时给相对人以正确的解释，显然不现实;再次，被告作出被诉具体行政行为的规范 性依据完全可以在提交答辩后乃至庭审过程中提供;如果法院因此不予接纳，则明显违反了行政诉讼的程序要求;第二十七条第(二)项只简单规定，原告在起诉被 告不作为的案件中，应证明其提出申请的事实，对于该种情况的被告不作为及原告所提申请的事实之具体界定不明确，往往给原告方履行此项举证责任造成困难;该 条第(四)项作了兜底式规定(即其他应当由原告负举证责任的事项)，很明显这是出于顾及行政审判实践的复杂性，为防疏漏而设定的条款，但是如此规定无形中 使有关原告举证责任的规定趋于扩大化;不难想象，因此有可能导致个别案件中被告逃脱举证责任现象的发生。从行政审判工作的良性发展的角度看，这不利于落实 和维护行政诉讼的程序原则;笔者认为，即使没有这款规定，真若在司法实践中遇到相关问题，完全可以通过制定实施单独的司法解释来加以解决;第二十八条第 (一)项规定，被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许可以补充相关的证据，在这里，何为“正当事 由”、“正当事由”包括哪些情形未作明确规定：同样，该条第(二)项规未能回答在诉讼过程中，被告因原告或第三人提出其在被告实施行政行为过程中没有提出 的反驳理由或者证据，而经法院准许后补充相关证据的范围;第二十九条规定了人民法院有权调取证据的两种情形，但对其前提条件中的“原告或者第三人及其诉讼 代理人无法自行收集”、“当事人无法提供”，规定得太笼统，具体执行起来，不好把握，很容易造成法院在诉讼中替代当事人承担举证责任现象的发生;第三十条 第(二)项规定，被告严重违反法定程序收集的其他证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，但是审判实践中，如何认定被告系一般违反法定程序，还是 严重违反法定程序，该项规定都未给出明确说法;第三十一条第三款规定，被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者 变更一审判决的根据，这是法院认证的一条规则。但在规定内容中缺少一个事点，即该种情况下的证据，除不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的依据，也不能 作为二审法院维持一审判决的依据。[page]
(二)《若干解释》在构筑证据规则方面仍带有明显的原则性痕迹
《若干解释》从第二十六条至第三十一条对行政诉讼证据的有关问题作了解释，其中，第二十六条和第二十七条明确了严格的被告举证责任、必要的原告举证责任 (《行政诉讼法》对此未作明确规定);第二十八条、第二十九条规定了允许被告补充证据的特殊情形和法院调取证据的权限范围;第三十条规定了不能作为认定被 诉具体行政行为合法根据的证据(情形);第三十一条则明确了法院认证的三条主要规则。以上规定更加符合行政诉讼法的立法精神，对《行政诉讼法》关于证据问 题的规定是很大的补充和发展。但是，其仍未有效解决前文所述的《行政诉讼法》关于证据规则规定不系统、不具体和不完整的问题。而且，就其自身规定而言，经 过一个时期的行政审判实践检验，也显现出了一定的不足和缺陷。其中，第二十六条中规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为时的 证据、依据。这相对于过去“行政诉讼的被告可在第一审庭审结束前提供作出具体行政行为的主要证据”的规定来讲，无疑是一项重要的进步性修改;然而，该规定 把作出具体行政行为的“依据”也列入必须限期提供的内容似有不妥，主要理由有三：首先，从行政诉讼法的相关规定看，被告作出具体行政行为所依据的规范性文 件并不在行政诉讼的证据范围;其次，规范性文件的种类和内容繁多而宽泛(包括法律、法规、规章以及规章效力等级以下的规范性文件)，就目前状况而言，要求 行政机关都能清楚全面地掌握与之有关的所有规范性文件，并在作出具体行政行为时给相对人以正确的解释，显然不现实;再次，被告作出被诉具体行政行为的规范 性依据完全可以在提交答辩后乃至庭审过程中提供;如果法院因此不予接纳，则明显违反了行政诉讼的程序要求;第二十七条第(二)项只简单规定，原告在起诉被 告不作为的案件中，应证明其提出申请的事实，对于该种情况的被告不作为及原告所提申请的事实之具体界定不明确，往往给原告方履行此项举证责任造成困难;该 条第(四)项作了兜底式规定(即其他应当由原告负举证责任的事项)，很明显这是出于顾及行政审判实践的复杂性，为防疏漏而设定的条款，但是如此规定无形中 使有关原告举证责任的规定趋于扩大化;不难想象，因此有可能导致个别案件中被告逃脱举证责任现象的发生。从行政审判工作的良性发展的角度看，这不利于落实 和维护行政诉讼的程序原则;笔者认为，即使没有这款规定，真若在司法实践中遇到相关问题，完全可以通过制定实施单独的司法解释来加以解决;第二十八条第 (一)项规定，被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许可以补充相关的证据，在这里，何为“正当事 由”、“正当事由”包括哪些情形未作明确规定：同样，该条第(二)项规未能回答在诉讼过程中，被告因原告或第三人提出其在被告实施行政行为过程中没有提出 的反驳理由或者证据，而经法院准许后补充相关证据的范围;第二十九条规定了人民法院有权调取证据的两种情形，但对其前提条件中的“原告或者第三人及其诉讼 代理人无法自行收集”、“当事人无法提供”，规定得太笼统，具体执行起来，不好把握，很容易造成法院在诉讼中替代当事人承担举证责任现象的发生;第三十条 第(二)项规定，被告严重违反法定程序收集的其他证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，但是审判实践中，如何认定被告系一般违反法定程序，还是 严重违反法定程序，该项规定都未给出明确说法;第三十一条第三款规定，被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者 变更一审判决的根据，这是法院认证的一条规则。但在规定内容中缺少一个事点，即该种情况下的证据，除不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的依据，也不能 作为二审法院维持一审判决的依据。[page]
综上所述，《行政证据问题规定》作为最高人民法院出台的第一部关于行政诉讼证据问题的司法解释，以其内容的系统化、程序 化、具体化、明确化和规定原则的严谨性、可行性、易操作性、前瞻性，初步形成了一套符合行政诉讼特点的举证、质证、认证规则，基本满足了保障当事人依法行 使诉讼权利、实现司法公正与效率的必然要求。
三、在前文基础上谈行政诉讼法证据规则的价值取向
举证、质 证和认证是行政诉讼中紧密相联、不能缺少的重要环节，已在立法和行政审判实践中得到充分认可和验证。做好这一环节的工作，对于充分有效地利用好证据查明案 件事实，从而对行政案件作出正确及时的处理，具有关键性的作用。然而，若没有一套科学有效的证据规则作保障，举证、质证及认证工作即有失统一性、难免随意 性，质量难以保证当属情理中事。《行政证据问题规定》出台后，与《行政诉讼法》及《若干解释》关于“证据”的规定相呼应交融，使行政诉讼证据规则应运而 生。《行政诉讼法》的立法宗旨为：“保证人民法院正确及时审理行政案件，……”。其内涵要求之一即为依法查明和准确认定案件事实，这是实现行政审判公正与 效率的一项重要基础;《行政证据问题规定》秉承《行政诉讼法》之立法宗旨，强调制定该司法解释的目的在于，准确认定案件事实，公正、及时地审理行政案件; 由此不难得出结论，行政诉讼证据规则以其实在而又具体的规定充分体现了上述价值取向，即保障当事人正确规范地行使诉讼权利，保证人民法院准确认定案件事 实，公正、高效地处理行政争议。通览《行政证据问题规定》之具体内容和精神体现，行政诉讼证据规则的价值取向主要有：
(一)强调审判人员在诉讼中的中立地位和主持作用
根据《行政诉讼法》之立法精神，行政审判庭和行政审判人员作为行政案件的具体承办者，应遵循“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，在诉讼中坚持保持中立 的地位并积极发挥主持作用，通过有效指挥举证、质证，并准确的认证来认定事实，适用法律，而对案件作出裁判。从行政诉讼证据规则的主要内容来看，它体现了 “当事人主义为主，人民法院职权主义为辅”的原则和精神。在证据问题上以当事主义为主，是说证据规则明确强调了案件证据主要来源于原告、被告及第三人的举 证，也就是说，举证责任(或任务)主要由当事人来承担和完成;以职权主义为辅(或是补充)，是说证据规则对人民法院依职权调取证据的条件和范围作了限制性 规定，人民法院在行政诉讼中一般不依职权主动调取证据，只是根据原告或第三人符合规定的申请或者是在某些特殊情况下，才依职权调取证据作为补充。如此以 来，既充分尊重了当事人的诉讼权利，又防止人民法院因职权主义色彩过浓，过多地干预甚至是代替当事人的举证行为，避免形成偏袒某方当事人之嫌和不良后果， 影响行政诉讼裁判的公正性。[page]
(二)凸现当事人诉讼法律地位实质上的平等
行政法律关系的重要特征之一为： 一方系国家行政机关，代表国家行使行政权力，处于领导者或管理者的地位;另一方是作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织，在履行法律义务时处于被领 导或被管理的地位;双方处于不平等的法律地位，但行政诉讼法律关系与之不同，强调当事人的法律地位平等。《行政诉讼法》第七条即规定：“当事人在行政诉讼 中的法律地位平等。”但是，该法在规定“证据”问题时，并没有体现出当事人在此方面的诉讼权利义务平等。《行政证据问题规定》充分考虑当事人在诉讼过程中 的举证、质证及认证方面存在现实差异等各种因素，对于举证规则及举证分配原则都作了规定，在遵守公平原则基础上，明确了原、被告及第三人的举证责任、具体 情形、时间限制、收集补充证据等规则，特别是出于对行政机关往往处于优势地位现状的考虑，规则中为保障处于被动和弱势地位的行为相对人的诉讼权利，重申和 强调了被告负举证责任的行政诉讼原则，对被告的举证期限及相关举证行为进一步作了严格的限制;同时，从不同方面加强了对原告举证权利的保护力度，从而在诉 讼中为当事人共同搭起一个平台，使原告和被告的权利义务实现了实质性的法律上的平等，这是程序公正的重要体现，无疑对依法保护行政相对人的权益具有十分积 极的作用。
(三)推动符合现代法治和正当程序的理念在司法审查中逐步确立
现代法治国家在确立正当程序的 理念方面，基本都崇尚合法、公正、公开、平等、权利、义务、效率、效果等内容;具体到证据规则上，大都对举证的告知、直接言辞、质辩和以证据为根据等予以 确认和推行。我国加入WTO后，将全面履行其规则，其多部法律文件对国际贸易行政案件证据的要求作了明确规定，体现了证据规则的国际化标准。《行政证据问 题规定》以其时代性、前瞻性的内容和特点，从各个方面体现了现代法治及正当程序的理念和精神。具体而言，《行政证据问题规定》中明确规定了有关证据、对当 事的收集补充证据等申请在规定期间内予以答复和告知举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果等内容，这都体现了履行告知义务和保护知情权的精神;对举 证、质证和认证问题的有关例外性规定，则体现了公开、公正原则;对排除非法证据的有关规定，体现了合法性和维护正当合法权益的原则;规定证据应当在法庭上 出示，并经庭审质证，否则不能作为定案的依据，则体现了直接言辞和透明度原则;等等。所有这些，为承担司法审查职责奠定了证据制度基础，为推动上述理念在 行政诉讼中的逐步确立打下了辅射性的基础。[page]
(四)突破行政审判制度中证据规则长期不完善的瓶颈
长期以 来，由于没有一套系统完整、切实可行的行政诉讼证据规则，在很大程度上制约了行政审判实践工作的有效发展;证据规则问题一度成为行政审判制度完善和发展的 瓶颈问题之一。2002年，最高人民法院在总结十多年行政审判工作经验的基础上，参照国外相对成熟的证据规则，以司法解释的形式出台了《行政证据问题规 定》。该规定不仅形成了证据规则，有效解决了证据制度不完善这一行政诉讼中的突出问题，进一步完善了行政诉讼证据制度;同时，也从一定意义上丰富和完善了 行政审判制度。反观该规定的有关内容，通过对《行政诉讼法》、《若干解释》等有关行政诉讼法律规定的解释和细化，更加明晰了当事人的举证、质证问题及审判 人员认证问题，使当事人对案件事实的认定更清楚，对裁判结果更服气，从而更加有利于实现保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的 合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的行政诉讼目的。
(五)促进对行政机关依法行使行政职权的维护和监督
我国《行政诉讼法》的一项重要目的就是，依法维护和监督行政机关依法行使职权。人民法院通过依法及时有效地开展行政审判工作，维护和监督行政机关依法行 政，是促进行政机关积极提高依法管理水平、正确发挥职能作用的重要途径。行政审判实践中，应当通过行政诉讼，来不断改善行政审判执法环境，并注重以此来加 强对行政行为的诉讼保障，支持和促进依法行政。《行政证据问题规定》在规定中体现了这些指导思想。如，行政机关在其职权范围内采取法律未禁止、没有侵害当 事人合法权益的方式收集的证据，不作为非法证据予以排除;又如，行政机关在行政程序中已依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，而在 诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳;等等。此类相关规定，都能促使行政机关提高依法行使行政职权意识，不断规范行政(执法)行为，努力做到依法 行政，增强行政管理工作的质量和效能。
(六)倡行行政诉讼程序的规范化
规范性，是行政诉讼程序的重要 要求之一，该要求的目的在于限制或避免诉讼主体行使权利的随意性。行政诉讼中各诉讼主体行使涉及证据问题的行为概莫能外，即应强调规范，防止随意。行政诉 讼证据规则中渗透着这种要求，并在此方面表现出其积极的价值。例如，《行政证据问题规定》对举证事项、举证期限、提供各类证据要求、申请重新鉴定的条件、 勘验笔录的内容、证人作证、证据质证、不能作为定案依据的证据材料等问题都作了明确而又规范的规定，行政审判实践中，无论是当事人，还是审判人员都应严格 按照相关规定正确积极地行使权利(权力)、履行义务，不允许随意而行之。人民法院正是通过认真主持并与当事人一同积极落实证据规则中的这些规定，来实现维 护正常诉讼程序、促使各诉讼主体按照证据规则行事，防止和限制其随意性，保证查明案件事实，从而实现诉讼目的的目的。[page]
(七)注重顾及和强化提高行政诉讼效率
“公正与效率”是新世纪法院工作的主题，是司法工作的灵魂和生命;同时也是证据规则所追求的根本价值和目标。行政诉讼证据规则不仅要体现司法的公正，也应 当尽显司法的高效。《行政证据问题规定》从六个方面(具体内容前文已述)对行政诉讼证据问题，包括举证、举证的要求、质证、认证等各个环节的工作都作了明 确具体的规定，使当事人也使审判人员详细了解或掌握了有关规则和要求，非常有利于在诉讼中正确、及时地行使权利(权力)、履行义务，从而为及时处结案件打 下良好的基础;实践表明，运用该证据规则审判案件，不论是诉讼效率还是诉讼效果都比过去要快、要好。该规定还对告知期限、举证期限、申请期限、对当事人申 请调取证据申请的答复期限以及逾期的法律后果等作了具体规定，这些规定的落实，无疑能有效防止拖延诉讼现象，促使诉讼主体积极为其诉讼行为，实现举证、质 证和认证的全面快速对接，从而有效提高诉讼效率，实现行政审判的高效率。
(八)开辟行政审判方式改革的空间
行政审判是一项年轻的审判，与之相关的多项制度都有待完善。其中，行政审判方式更是需要不断完善和发展的问题之一。然而，其发展必须有相应的依据，不能凭 空随意而行。《行政诉讼问题规定》是落实《人民法院五年改革纲要》的产物，它顺应了“建立符合行政诉讼特点的举证、质证、认证规则”的建设性要求，并较好 地完成了历史使命。因此，该规定之中蕴含着改革的精神，内容既侧重于审判工作实际，又有必要的前瞻性规定。针对有关证据规定的新内容、新要求(前文已 述)，人民法院若要严格予以落实，并保证其质量、效率和效果，就必须对行政审判方式中的相关事宜作出相应调整、深化和改革，或予以废弃，或进行修改，或作 以补充，或重新确定。从这种意义上讲，《行政证据问题规定》为行政审判方式改革有效进行提供了法律依据，并为其开辟出一片较大的发展空间。
(作者系审判监督庭庭长)
