由于没有法律上的依据，在实践中出现了某些法官“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象，这种调解不但违背了自愿调解的原则，也导致了多年来撤诉率、特别是非正常撤诉率的居高不下。
明确哪些案件可以适用调解，哪些案件不能适用调解，有利于司法统一，防止调解制度适用的随意性，限制法官调解自由裁量权。行政审判中适用调解的主要有以下几类案件：
1、行政自由裁量权案件。具体行政行为以行政机关为行为时受法律、法规约束的程度为标准，分为羁束行为和自由裁量行为两种。由于羁束行为的内容、方式、程度等已由法律、法规作出了非常详细、明确、具体的规定，行政机关只能严格按照执行，不得有任何改变，不存在自由选择的可能，所以，对这种具体行政行为不能适用调解。而自由裁量行为却不同，它的内容、方式、程度等法律、法规未作规定或只规定一定的范围、种类和幅度，行政机关有自由选择的余地。在自由裁量权的范围和幅度内，行政主体有多种处理方式可供选择，行政主体所选择的每种方式应该说都是合法的，只不过对相对人而言，存在着是否是最合理选择的问题。从某种意义上说，自由裁量就是行政主体寻求最合理选择的过程。法院在行政主体的自由裁量权范围内进行调解，行政主体改变其不合理的行政行为，使其行政更趋科学、合理，符合行政诉讼的根本目的。
2、行政裁决案件。行政裁决是指行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。该类案件，原告起诉的目的实质在于满足其民事主张，该类案件的调解，其实就是民事纠纷当事人之间的调解。如果民事纠纷的当事人达成和解，则行政机关的裁决自然失去了作用和意义。此时，行政机关可变更或撤销原具体行政行为，但这并不是行政主体对其行政职权的处分，而是民事纠纷当事人自由处分其民事权利的必然结果。实践中，对不服基层人民政府做出的民事纠纷处理决定的;不服行政机关权属争议归属确认决定的;不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决的;不服行政机关对某种民事行为责任、效力的认定的;不服行政机关强制补偿拆迁安置决定的等等都可适用调解。
3、行政合同案件。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是为实现行政主体的行政管理目标服务的，具有行政和合同双重属性，是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。行政合同与一般的行政行为相比，其权力色彩已大为淡化，只要是在行政机关职权范围内，除非存在法律明确禁止性规定外，行政主体与相对人是否订立行政合同，订立怎样的行政合同可以自主决定。正因为行政合同的私法特性，使行政机关在与相对人签订行政合同时应当遵循私法的一些基本原则，如公序良俗原则、信守约定原则、情事变更原则、无因管理与不当得利原则等等。如果在行政合同案件中，行政机关依据私法原则对其在合同中的权利义务做出增减得失的调整，人民法院很难拒绝。这也决定了人民法院在审理此类行政案件中可以适用调解，人民法院也应尊重他们的选择。对因行政合同引起争议不服而提起的行政诉讼案件，包括对行政机关缔结行政合同行为不服的;对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权行为不服的;对行政机关单方面变更或解除行政合同不服的;对行政机关实施的合同违约制裁不服的;认为行政机关不履行行政合同义务的等等，在行政诉讼中都可以进行调解。当然调解时，必须遵守公益优先原则，即当私人利益与公共利益发生明显冲突时，不得以牺牲公共利益为代价进行违法调解。
4、行政指导案件。行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规则、政策;或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定相对方，采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性行政行为。行政指导目的是推行行政权力，实现行政管理，虽采取不具强制力的手段，但由于行政机关对于相对人具有的优势地位使得相对人不得不接受行政指导而使行政指导具有事实上的强制力。随着我国市场经济体制的不断完善，指导、劝告、建议、提示、鼓励等具体行政指导行为在经济与社会管理实践中被越来越多地采用。但是，根据我国行政诉讼法的规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，这就使得司法审查具体行政指导行为的合法性陷入困境，而在审理中适用调解解决具体行政指导产生的争议则可摆脱这种困境。
5、行政不作为案件。根据行政法律、法规的规定，每个行政机关都有其特定的行政职权和责任，作为法定职责，行政机关既不能放弃，也不能滥用。当行政相对人申请行政机关履行特定职责，而行政机关拒绝履行、拖延履行、不予答复，行政相对人就可以行政机关不作为而向法院起诉，并请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。如果行政机关在法院判决前，通过调解而主动在诉讼中履行其应当履行的职责，就会消除行政争议的基础，满足了行政相对人的要求，达到了行政诉讼的目的。同时，通过调解解决纠纷，还更有利于及时维护行政相对人的合法权益。
6、行政许可案件。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”虽然《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”但许多法律、行政法规对行政许可的具体标准和条件规定时，给行政机关以合理裁量权。这就为此类行政诉讼中适用调解制度提供了依据。当然，在调解中，人民法院必须坚持公平、公正的基本原则。
7、行政征收案件。所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。目前我国的行政征收体制由税和费组成。虽然法律、法规对于行政征收的范围、标准等都有规定，但在具体操作中，还存在规定的比较原则之处，从而使行政机关在征收时存在自由裁量的空间。如税法中关于税收的减、缓、免等方面只有原则性规定，如何掌握好尺度，就是税收征管部门的自由裁量权。还有一些费的征收，针对不同情况、不同范围，行政机关可以自由决定收费数额。因此，在行政诉讼中，法院可以在此幅度内进行调解。
8、行政补偿案件。所谓行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。对于合法财产及合法权益的损害程度及补偿的标准、方式等，都存在合理及可裁量的问题。因此，此类案件可以适用调解。当然，人民法院在调解时，必须以保护“公共利益”不受侵害为原则。衡量 “公共利益”时，应坚持以下标准：第一，以国家的发展目标为标准。国家在每一个特定的发展时期，都有其相应的经济建设和社会发展目标和政策，围绕着这一发展目标的各项建设事业可以认为其具有公共利益的性质。 第二，以是否属于公益事业为标准。第三，以受益对象的数量为标准。一般来说，公共利益应当是代表多数人的共同利益。第四，以效益大于损害为标准。第五，以是否合乎公共目的性为标准。一般来说，公共利益的意义是依社会价值观的现存体系而定，提供公共交通、公共教育、社会保障、法律援助、环境保护、公共卫生和安全等公共产品的都被视为符合公共利益需要目的。第六，以是否经过正当程序为标准。 首先，应当审查是否符合经济和社会的发展规划。其二，应当进行事前调查和专家论证。其三，应当举行听证会，广泛听取公众的意见。其四，需要经过招标程序的应当举行招标会。其五，应当符合民主决策程序，摒弃个别人的武断专行和盲目决策。其六，依法定标准进行公平补偿。其七，应当公开公共信息资料，接受审计监督和社会广泛监督。其八，应当保障法律救济途径畅通。
9、被诉行政行为有瑕疵，但不宜判决变更或撤消的案件。有些具体行政行为，存在违法之处或有瑕疵，但判决改变或撤消具体行政行为代价过大，也可以考虑通过平衡当事人的利益，通过调解予以解决。如，两原告诉某区规划局颁发给第三人建造的房屋不符合技术规定的要求，影响其通风、采光等，要求撤销。经审理查明，被告颁证行为确实存在违法之处，但判决撤消颁证行为，使第三人的房屋变成了非法建筑，对第三人的利益会造成巨大损害。后在法院的主持下，通过协调，由第三人支付原告一定金额的补偿，原告撤诉，这样一起行政纠纷就在调解下得到了解决。
对于适用法律法规正确，仅违反法定程序的，由于对公共利益不会造成太大的影响，如果双方当事人愿意在法院的调解下解决纠纷，法院可以对其进行调解;但对于重大违法的无效行政行为，由于其自始不生效力，即使当事人双方出于自愿，人民法院也绝不能对其进行调解，否则将纵容行政机关的违法行为，造成恶劣的社会影响，降低行政及司法机关的威信。
作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法，在各类行政案件中大量适用调解已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中的调解在我国还存在现实的法律障碍，十年多来的司法实践，较为充足的法理基础，广泛的行政自由裁量行为的存在和使用，使修改行政诉讼法第五十条的条件已经成熟。为避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端，也为了节省诉讼资源，方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷，我国应尽早对《行政诉讼法》进行修订，以合理建构符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼调解制度。
