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行政诉讼蹒跚起步已过二十载,行政诉讼在保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权方面取得了重大成就。但我们必须看到行政诉讼制度,离

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  行政诉讼蹒跚起步已过二十载,行政诉讼在保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权方面取得了重大成就。但我们必须看到行政诉讼制度,离人民群众日益增长的法律诉求的根本要求还有着巨大的差距,法院在行政审判工作中仍存在着很多问题和不足,人们普遍反映行政诉讼存在“立案难、审判难、执行难”等问题。最高人民法院院长王胜俊主政法院主抓的第一件大事,就狠抓行政诉讼立案难问题。公布了最高人民法院法释(2008)1号以强化、规范行政诉讼立案工作,新法释的实施之初,全国行政诉讼立案难的问题的却有所缓解。可问题依然没有得到根本解决,且有越发严重之势。在2009年6月2日,最高人民法院通报《关于进一步加强民意沟通工作的意见》的进展情况,对网民提出问题中,行政诉讼立案难仍高居榜首。

  行政诉讼立案难直接导致将群众诉求排除在司法途径之外,造成广大群众行政诉求渠道不畅通,使得社会矛盾无以缓和化解,最终为酝酿群体性、突发性事件的爆发埋下种子,引发法律问题政治化。因此,行政诉讼立案难的问题亟待引起国家决策层的重视,并尽快加以解决。

  一、行政诉讼立案难现实表现

  我国《行政诉讼法》第三十八条至四十一条对行政诉讼立案条件作出了具体规定。根据条文规定,法院应当从以下几个方面审查公民、法人或者其他组织的起诉是否符合法定受理条件:第一,原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;第二,有明确的被告;第三,有具体的诉讼请求和事实根据;第四,属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖;第五,法律、法规规定复议为诉讼的前置条件的,已经经过复议;第六,在法定的期限内提起行政诉讼。只要同时符合上述条件,法院就应当受理原告的起诉。然而,问题并不那么简单,行政诉讼立案的六项条件,其含义十分广泛,将其适用于具体的案件之中,理解起来过于宽泛。在实际操作中,审判人员过于强调立案审查关,将本应纳入行政诉讼范围予以受理的案件排斥在法院受案范围之外,错误地剥夺行政相对人的诉权,造成老百姓告状无门。总结我国行政诉讼立案难现象,可以归纳为如下情形:

  (一)、以被诉行为不属于行政诉讼受案范围为由的立案难

  在立案难的案件中,最常见的现象就是受诉法院以案件不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由不予受理。而有关人民法院受案范围的法律规定是《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条、第十二条规定。除此之外,最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称司法解释)中的第一条、第二条、第三条、第四条、第五条亦对此作出了补充规定。而在司法实践中,人民法院不予受理最常见的法律理由是行政诉讼法第十二条之规定以及司法解释的第一条第二款中的第四项和第六项规定。由法院适用法律规定的不同,因受案范围争议导致行政诉讼立案难的案件大多数又分为以下四种情形。

  1、以被诉行政行为系终局裁决行为由不予立案。《中华人民共和国行政诉讼法》为行政终局裁决权的司法审查豁免留下了一个余地,这就是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(4)项规定:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼”。在审判实践中,很多法院对法条进行创造性的解释,扩大最终裁决行为法定范围的做法,将一些本受理的行政诉讼案排除在外。

  2、以被诉行政行为系抽象行政行为由不予立案。抽象行政 </script> 行为与具体行政行为,是行政法学上对行政行为所作的一种基本分类,也是我国行政诉讼法采用作为确定行政诉讼受案范围的标准。行政机关下达的文件或决定这类行政行为,有时会是具体行政行为,有时则可能是抽象行政行为。实践中,往往因立案人员主观原因而错误的将本是具体行政行为的被诉行为认定为抽象行政行为,并做出不予受理的处置。

  3、以被诉行政行为系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为为由不予立案。人民法院根据司法解释中的第一条第二款第六项规定,以被诉行政行为系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,并以此类行为不属于人民法院受案范围为由不予受理,是行政立案难中最为普遍的表现形式之一,也成为很多法院剥夺当事人诉权最喜欢采用的理由和法律依据之一,因为这条规定相对抽象,在实践中很容易被曲解。

  4、以被诉行政行为系内部行政行为由不予立案。内部行政行为是指行政主体(包括行政机关、法律法规授权的组织和部分国有事业单位)在内部行政组织管理过程中所做的只对组织内部产生效力不直接对外产生效力的行政行为。实践中,有不少法院以被诉行为系内部行政行为为由不予受理。

  (二)、以认定原告不具备行政诉讼主体资格为由的立案难

  不少法院常以原告不具备行政诉讼主体资格为由拒绝立案。法院往往引用行政诉讼法第四十一条第一项以及司法解释第十二条规定作为其法律依据。行政诉讼法第十二条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。在司法实践中,很多法院在操作中对该条规定做任意解释。譬如将条文中的“法律上利害关系”改为“法律上直接利害关系”,并对行政行为利害关系人依法提起的诉讼不予受理。

  (三)、以诉状格式和诉讼请求不符合法定要件为由的立案难

  法律并没有要求人民群众都成为法律专家或都必须聘请律师,而是秉承方便诉讼原则,所以本应很少存在以诉状格式或是诉讼请求不符合法定要求而引发立案难。但恰恰在司法实践中,有不少立案庭法官以行政诉讼法第四十一条规定为由,自行制定了自己的一套立案标准,对当事人的诉权横加干涉,甚至诱导当事人走向错误的法律途径,造成当事人立案难。

  (四)、以受诉法院没有管辖权为由的立案难

  《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条至第十六条和司法解释中的第八条对行政诉讼中的级别管辖都作了规定但上述规定中的“重大、复杂”用词赋予了巨大的自由裁量范围,为行政诉讼立案难埋下伏笔。为此,2008年,最高人民法院发布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》,以解决一审案件的受诉法院究竟是中级法院,还是基层法院这一问题。但规定中依然存在“社会影响重大”、“重大涉外”等自由裁量词汇。成为了某些法院不受立案的借口,成了新的立案难。

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