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随着我国民主法制进程的推进、公民法制意识的增强,俗称“民告官”的行政诉讼案件正呈逐年增多的趋势。而在数量众多的行政诉讼案件中,行政首长出庭应诉的则廖廖无几。偶

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  随着我国民主法制进程的推进、公民法制意识的增强,俗称“民告官”的行政诉讼案件正呈逐年增多的趋势。而在数量众多的行政诉讼案件中,行政首长出庭应诉的则廖廖无几。偶有之则必定因为稀罕而成为新闻媒体争相报道的对象,而且也摆脱不了做秀的嫌疑。

  行政首长不出庭,其理由无非是公务繁忙、时间紧张。果真如此吗?有一定的因素,但并不尽然。究其原因,主要还在于以下几个方面:

  一是怕做被告。被告是什么?那在过去,都是犯人才做被告,做被告的都是没做好事的,都不是什么好人。如今的行政首长头脑里仍旧有这样的观念,心里还存在一定的障碍,同时也惟恐别人误解。有的行政首长甚至认为被告席是不吉利的地方,还是不去为好。

  二是怕丢面子。受几千年传统教育的影响,中国人大多爱讲面子,把面子看得很重。由于行政首长都是具有一定身份的人,就更是讲面了。坐到被告席上成为被审查的对象,被认为是丢面子,由级别比自己低得多的法官来审查更是丢面子。害怕如坐针毡感觉的行政首长就有了这样的想法:什么都可丢,千万别去丢面子。

  三是怕吃败仗。应诉就是一场较量,有输有赢。行政首长心里自然明白,没有一定的理由、没有一定的把握,普通老百姓谁愿意跟政府较劲啊。行政诉讼案件中大部分都存在违法行政行为或是行政行为存有瑕疵的。虽说真正行政机关败诉的比例还不是很高,但这是由于大量的协调解决以及一定的行政干预所作用的。对行政首长而言,坐在被告席上是有一定风险的,是很可能要败诉的。所以,行政首长一般不肯冒这个险。

  其实,这几个原因归纳起来就是观念陈旧、思想认识不到位。这是与时代的进步、形势的发展格格不入的。

  (一行政首长出庭应诉,是尊重人民群众、坚持法律面前人人平等的现实体现。尽管行政机关与行政相对人本来处于不对等的地位,但在行政诉讼中双方的地位是平等的,是应该平起平坐的。既然行政相对人能够出庭,具有行政机关代表资格的行政首长自然也应该出庭。这是对法律面前人人平等的一个很好的诠释。同时,行政首长出庭应诉也是对行政相对人的一种尊重,是对群众利益的一种重视。

  (二行政首长出庭应诉,是敢于承担责任、塑造良好行政机关形象的客观需要。有权就有责。行政机关在享有一定权力的同时必须相应地承担由此带来的责任。这是权责对等的基本原则。由于主观或是客观等诸多方面的原因,行政机关在履行职能过程中很可能会发生差错甚至作出违法行政行为。发生问题本身其实并不可怕,关键是看行政机关是否能够勇于承认错误、敢于承担责任。行政首长出庭,必然是一个负责任的行政机关的表现,代表的是一个行政机关的良好形象。

  (三行政首长出庭应诉,是尊重司法权威、维护社会主义法律尊严的必然要求。如果类比于一场体育比赛,法院担任的自然是裁判员的角色,行政机关只能是一名运动员。当然由于身份特殊,行政机关可算作是大腕运动员。但不管怎样,运动员必须尊重裁判员,这是最最起码的常识。因此,不管行政职能怎么扩张,行政权力怎么膨胀,接受司法权的审查与制约都是必要的,尊重法院、尊重司法权也是应该的。何以体现尊重,行政首长的出庭可以说是其中之一。那种一味委托律师出庭甚至无人出庭的,只能是对法律尊严的损害。

  (四行政首长出庭应诉,是了解执法状况、不断提高依法行政水平的重要举措。对于本机关行政执法状况的了解,行政首长往往来源于自己的观察和下级的汇报。但由于种种原因,这样的了解是不全面的,有时也是不真实的。听听处于对立位置的行政相对人的意见,听听在本单位无法听到的评价,听听相对人所反映的存在问题,这对客观、全面地了解本单位的行政执法状况,改进和提高行政执法水平,无疑是十分有益也十分必要的。

  建设法治国家的关键在于依法行政、建设法治政府,而依法行政的关键又在于各级行政首长。推行行政首长出庭应诉,对提高依法行政水平必将起到积极的促进作用。

  (一建立相关制度。目前各地偶尔有行政首长出庭应诉的现象,但那大多带有随机性,有许多个人因素或是其他因素在里面,而没有落实到制度上。这是远远不够的。行政首长出庭应诉不能仅凭一时高兴,而必须有制度保证。在以立法形式规定行政首长出庭应诉的条件尚不成熟的情况下,各级政府应严格自我要求,顺应形势的发展和工作的要求,尽快制定行政首长出庭应诉的强制性制度,并将应诉情况纳入政绩考核的内容。同时,要做到条块结合,各垂直单位或双管单位要自上而下,建立行政首长出庭应诉相关制度。

  (二有选择性出庭。实事求是地讲,行政首长的工作确实很忙、时间确实很紧,有的行政机关由于职能原因遇到的行政诉讼案件还比较多。如果所有的行政诉讼案件一律要求行政首长出庭显然不太现实,而且事实上也做不到。这就要区别各个行政机关的实际,根据情况和需要有选择性的出庭。一般来说,行政机关每年的第一起行政诉讼案件行政首长应考虑出庭;此后可选择一些案情重大、具有典型性和代表性的案件出庭。

  (三事前充分准备。出庭前,行政首长必须详细了解整个案件的前后过程、具体案情,包括一些细节和环节,以做到心里有数。要对作出行政行为的依据、程序,对行政行为的合法性和合理性等进行客观分析,自我反思、自我剖析。要对本机关针对原告诉讼所进行的答辩进行推敲,看看是否言之有据、言之有理。要认真学习诉讼相关知识,以适应应诉的要求。

  (四案后总结提高。不管结果如何,诉讼结束后行政首长都应该进行总结。即便胜诉了,也要深刻反思,本机关的行政行为是否没有一点瑕疵,有哪些地方还需要在以后的工作中进一步完善,或是予以注意。若是败诉了,则更应该进行总结,找出存在问题的症结,剖析案件败诉的原因,弄清责任人的责任并严肃进行追究。要在汲取教训的基础上,举一反三查找本机关行政执法过程中存在的其他问题,采取措施予以纠正。要根据应诉中所发现的问题,不断完善和切实落实行政执法责任制和执法过错追究制。总之,行政首长要通过出庭应诉,进一步增强依法行政的意识,并进一步提高本机关依法行政的水平。

  江苏盐城市人大常委会内务司法委员会·姚长俊

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