西方有一句谚语：“迟来的正义等于拒绝给予正义”。然而，在我国的行政司法实践中，原告往往拿着一纸胜诉判决，而失去的权利却无法补救的诉讼救济不足的现象，出现问题最多的就是在强制拆迁的问题上。
按照行政诉讼不停止执行原则，强制拆迁在行政相对人提起诉讼后仍然继续，强制拆迁完毕后，即使拆迁裁决被认为是违法的，也只能赔偿损失，不能恢复原状。由于“不停止执行”原则，强拆导致悲剧屡屡发生，引发众多社会矛盾，不利于经济社会的和谐发展和法治社会的进步。希望，本次行政诉讼法修改能具体明确的规定具体行政行为起诉停止执行的原则，更好地保护行政相对人的合法权益。
一、我国行政诉讼法“诉讼不停止执行”原则及例外情况的规定
(一)确立“不停止执行”为原则
我国《行政诉讼法》第44条规定：诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。采取了倾向于对社会公共利益保护和提高行政效率的起诉不停止具体行政行为执行的立法原则;同属行政救济法律体系的《行政复议法》第21条也明确规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行。”由以上两部行政法律的规定可知我国在行政救济体法律体系中采取的是不停止执行原则。
(二)“不停止执行”原则的例外--“停止执行”的具体情形
为避免由于实施不停止执行原则而可能引发的弊端，同时考虑到行政行为的复杂和行政诉讼程序的冗长，为了保护个案中的当事人利益，避免受争议的具体行政行为的不停止执行可能会给相对人带来不可弥补的损失，我国《行政诉讼法》第44条在以诉讼不停止执行为原则的前提下设置了对该原则的例外规定一一诉讼停止执行，即在特定条件下，被争议的行政行为停止执行。
《行政诉讼法》第44条规定：“但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。”
二、我国现行行政诉讼法诉讼不停止执行原则的问题
(一)与我国行政诉讼法的立法宗旨相冲突
我国现行行政诉讼法第1条规定：“为了保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护行政相对人的合法利益，并且为了维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”该条明确表明了我国行政诉讼法的立法目的和宗旨在于对行政相对人合法权益的保护和对行政机关依法行使职权的有效监督。
但是我国现行行政诉讼法第44条所确立的起诉不停止具体行政行为执行的立法原则，更侧重于对社会公共利益的维护和行政效率的提高，只要因具体行政行为的继续执行给公民、法人或者其他组织造成的损失不是无法弥补的，就不停止具体行政行为在诉讼期间的执行。i假定涉诉的具体行政行为最后经法院审理裁判违法，但是根据诉讼不停止执行的原则可知，涉诉的违法具体行政行为是不因法院的审理且无论在哪个审判阶段而停止执行的，而是任由该违法具体行政行为的继续执行，不考虑具体行政行为是否有可能违法、有可能给行政相对人造成事后难以弥补的巨大损失，这显然是与我国行政诉讼法的立法目的和宗旨背道而驰的。
实践中，涉诉没有停止执行而最后被判违法的具体行政行为给行政相对人造成难以弥补的重大损失的案例太多。例如(2004)津行初字第91号案件，张树胜诉江津市国土资源和房屋管理局拆迁行政强制纠纷一案，经重庆市江津市人民法院审理判决，被告江津市国土资源和房屋管理局，于2002年11月 20日对原告张树胜位于江津市油溪镇彭家巷12号的房屋，实施强制拆迁的具体行政行为违法。ii像张树胜这样拿到法院判决行政机关强制拆迁的具体行政行为违法的案例太多了，法院的确依法作出了合法、公正的判定，但是有何实际意义了?行政相对人的合法权益已经被侵害了，世代居住的房子已经被强拆了，难以复原的损害已经既成事实了，并不是行政相对人没有采取合法的救济，只是行政诉讼法、复议法规定的是行政诉讼、复议期间，不停止具体行政行为的执行原则。
学者有观点认为还有国家赔偿给行政相对人提供救济，但是由于我国国家赔偿范围和赔偿标准的局限，行政相对人能通过国家赔偿挽回的损失也是有限的，有时甚至是象征性的。iii这种“公正、正义的判决”最多只能看做是法理上的公正、和对受害人及其亲属精神上的抚慰而已，并不能恢复到违法的具体行政行为作出前的状态，行政诉讼救济归于徒劳。
(二)与诸多行政法律规范存在冲突
1.《行政诉讼法》自身规定之间的冲突
这一点主要体现在《行政诉讼法》第44条和第66条之间的冲突。《行政诉讼法》第44条规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，这是行政诉讼中确立诉讼不停止执行原则的直接依据。根据本条的规定，如果诉讼期间不存在本条但书所列举的三类停止执行的具体情形，所有的具体行政行为都不因相对人起诉而停止执行。
而《行政诉讼法》第66条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条确立了我国非诉行政强制执行的基本模式，即以申请法院执行为主，具有强制执行权的行政机关自己执行为辅的执行模式。iv从文义解释上说，笔者对该条的理解是，如果公民、法人或者其他组织在法定期限内起诉，享有强制执行权的行政主体就不能强制执行，不享有强制执行权的行政主体也不能申请人民法院强制执行，也就是“起诉停止执行”。由此，《行政诉讼法》第44条和第66条直接冲突。
2.《行政诉讼法》与《行政处罚法》规定之间的冲突
这一点主要体现在《行政诉讼法》第66条与《行政处罚法》第45条之间的冲突。《行政处罚法》第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”这与《行政诉讼法》第44条的精神相一致，肯定了行政行为不因起诉而停止执行，但同样与《行政诉讼法》第66条相冲突。理由同上，这里就不再赘述。
3.《行政诉讼法》与《行政强制法》规定之间的冲突
2012年1月1日起实施的《行政强制法》，经过了23年的立法历程，其中很多新的规定就是为了解决近年来暴露出来的违法拆迁、暴力拆迁、野蛮拆迁等严重现实社会问题的，例如《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。该条规定从法律上保护了公民对于违法行政强制的法律救济权利。在过去有些案例中，有些地方政府为促进某一项目的进程，在明知违法的情况下仍然下发违法的行政决定，并极端地采取在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，造成“既成事实”。而《行政强制法》规定只有在复议或诉讼期满当事人不申请行政复议或诉讼时才可依法强制执行，从一定程度上保护被执行人的权利，被执行人在法律期限可以通过司法救济途径保障自己不被侵害。
但是《行政强制法》第44条与《行政诉讼法》第44条规定的“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”又有明显冲突，对该《行政强制法》第44条的理解可以参考行政诉讼法第66条，二者规定较为类似。
(三)与行政诉讼的主要功能相冲突
行政诉讼是解决行政纠纷、实施权利救济的最重要的途径。行政诉讼具有平衡国家行政权力与公民、法人或者其他组织的个体权利的功能。v在我们看到的征地拆迁案例中，当很多行政相对人认为某行政机关的征地行为、强拆行为是违法的时候，他们还是会通过选择行政诉讼、行政复议的方式来阻止征地、来阻止强拆，原因就在于此，因为他们也认为行政诉讼是保护自己、实施权利救济的最重要的途径。
由于行政诉讼的立法宗旨更体现出对行政相对人合法利益的保护，因此行政诉讼制度的设计也体现出向行政相对人权益保护的倾斜，其具体的原则、条款都应该如此。但是，行政诉讼中具体行政行为不停止执行原则却更体现出行政主体的优越性，这就导致行政诉讼平衡行政机关“权力”与相对人“权利”的功能受到削弱。而停止执行的例外情形却体现出行政诉讼平衡公共利益与个人权益的功能，更多的考虑了对相对人权益的维护，但是，例外往往只对原则起补充作用。诉讼不停止执行原则更多的体现了立法者对行政管理效率和社会公共利益的追求，不能与行政诉讼保障处于相对弱势地位的行政相对人权益的功能相一致。所以，在过去的某些征地拆迁案例中，行政相对人在无法通过有效渠道阻止房子被强拆的时候，采取了所谓的“暴力抗法”的诸如自焚、与拆迁人员暴力冲突等恶性行为，不仅对自己造成了重大伤害，也影响了社会的和谐稳定。如果诉讼能够停止具体行政行为，通过法院审理查明具体行政行为的合法性，也就不会造成过去在征地拆迁发生的一些悲剧了。
(四)“诉讼不停止执行”原则的例外规定可操作性不强
现行《行政诉讼法》第44条在规定起诉不停止具体行政行为执行原则的同时，基于对社会公共利益维护与行政相对人利益保护平衡的考虑，在原则之外设置了例外即停止执行的规定。
但是，我国行政诉讼法立法者对这一例外规定过于模糊。《行政诉讼法》第44条第一款“被告认为需要停止执行的"和第三款“法律、法规规定停止执行的”基本上在实际中不可能使用，被告的目的就是要强制拆迁，就是要执行行政决定等，怎么可能去向法院申请停止执行自己的行为了?该条第二款规定原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的，这条规定实际可操作性不强，主要是因为社会公共利益的的认定无论是理论界还是实务界都没有统一的标准。如此以来，对于保护行政相对人的个人权益和救济起着重要作用的例外之规定，就很可能流于形式了，该法条的最大意义及作用也只能够停留在理论层面和行政诉讼法的完整性上了。
三、建议我国确立诉讼停止具体行政行为为原则
基于上述分析，笔者建议在《行政诉讼法修改》中改“诉讼不停止执行”原则为“诉讼停止执行”为原则，不停止执行为例外。理由主要基于以下三点：
(一)停止执行原则符合《行政诉讼法》的立法目的
著名行政法学者马怀德教授认为，中国行政诉讼的唯一目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。从行政诉讼的产生看，行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展起来的，没有行政主体一方对相对人合法权益的侵害，即不会存在行政诉讼。因此，行政诉讼的目的只能是保障行政相对人的合法权益而非其他。vi
诉讼停止执行原则相比诉讼不停止原则而言，更有利于保护行政相对人的合法权益。它将涉诉的具体行政行为的合法性置于不确定状态，暂停该具体行政行为的执行，能充分有效的避免因违法的具体行政行为执行而给行政相对人造成的不可挽回的损失的情形，最大程度上保护了行政相对人的合法权益，与行政诉讼法保护行政相对人的立法目的相契合。
(二)停止执行原则能够解决我国行政立法上法律规范的冲突
现行诉讼不停止执行原则导致我国现行《行政诉讼法》自身法律条文之间存在严重的冲突，而且不同的行政法律之间也存在着严重的冲突与不和谐，对我国行政法律体系的完整和统一造成了损害，也不利于相关行政人员、司法人员在行政法律实务中的理解与掌握。
若在行政诉讼法中采取诉讼停止具体行政行为的执行原则不仅可以有效的化解行政诉讼法自身法条规定之间存在的不足与冲突，而且也有利于整个行政法律体系的完整性。
(三)停止执行原则与行政救济制度的主要功能相一致
行政诉讼的主要功能就是维护公民、法人或其他组织的合法权益。不停止执行原则将关注的重心更多的放在对国家权力、公共利益的维护之上，行政相对人的个人利益仍然会很可能在行政诉讼中继续遭受到损害，作为行政救济最重要途径的行政诉讼法的救济目的和功能也就不能够得到实现，也就丧失了其存在的价值和意义。
因此，为了更好的实现行政诉讼法保障公民权益的功能，避免相对人的权益遭受不可挽回的损失，我国应确立停止执行原则。当相对人对行政主体的具体行政行为的合法性产生怀疑时，就应当暂时停止该争议行政行为的效力，除法律规定有立即执行的必要且为公共利益所必需。故基于对社会公众个人利益的考虑和救济并且实现行政诉讼法作为救济法的功能和价值，在行政诉讼法中应当采取诉讼停止具体行政行为执行的立法原则。
四、结语
综上所述，为更好地彻底解决在征地、房屋拆迁过程中屡屡出现的错误强拆，避免行政相对人遭受不可挽回的损失，不至行政救济归于徒劳、对行政相对人合法权益的保护不周。笔者认为具体行政行为诉讼停止执行原则更加符合我国的实际情况，与现代行政的发展趋势保持一致，能够最大限度的实现我国行政救济制度的目的一一保障公民、法人或其他组织的合法权益，希望在本次行政诉讼法修改中能将不停止执行原则改为停止执行原则。
