1998年12月30日，姜利民与稽查所签订了一份公路养路费包缴协议，约定：姜利民全年以全费的83.3%包缴养路费，全年分12次缴清费款;稽查所给姜利民办理了养路费缴讫证，并核定姜利民驾驶的扬子牌新B一13425客车载重量为2.5吨;本协议自1999年1月1日生效。协议签订后，姜利民按月缴清了养路费。同年6月30日。姜利民缴清七月份的养路费、运管等费用。7月1日上午，姜利民驾驶自己的扬子牌新B一13425号车至稽查所管辖的路段时，稽查所查验姜利民对养路费的缴纳的情况后，认为按公路汽车证费计量标准计算，姜利民驾驶的车辆的载重量应为3吨，即作出让姜利民补交1999年1月至7月半吨规费并暂扣车的处理决定。稽查所当即给出具了扣车证，该证上填写：“查补1999年1月至7月半吨养路费、扣行车证及其车一辆。”随后，稽查所收取了姜利民补交的285元养路费。同年7月7日，稽查所允许姜利民将其被暂扣的车取回。
另查：(1)姜利民的机动车行驶证上核定载客为22人，核定载重量一栏没填写内容。(2)《公路汽车征费标准计量手册》第八条对征费标准计量核定原则做了规定：按装载重量核定标准计算时，尾数不足500kg的按500kg计算;乘员人数(不包括驾驶员)折合装载重量核定征费标准计量时，每10人折合1000kg，每五人折合500kg，不足5人的按5人计，超过5人不足10人的按10人计量。3.姜利民从1999年7月1日至7日每天的纯收入为230元。
原告姜利民诉称：我与被告稽查所达成的包缴养路费协议，明确约定每月按载重2.5吨的车辆缴纳养路费，而且我的车辆行驶证上也注明我的车辆载重为2.5吨。协议签订后，我按照协议按月按吨位缴足了养路费。可被告稽查所在查验我驾驶的车辆时，认为我驾驶的车辆的载重应定为3吨，并据此作出处理决定，要我按载重3吨的车辆补交养路费，并扣车数日，给我造成了经济损失。我认为，被告的处理决定，违反双方订立的协议，且不符合事实，因此是违法具体行政行为，为此请求人民法院撤销被告的处理决定，并赔偿我的车辆因被被告暂扣所造成的经济损失4200元。
被告稽查所辩称：被告经查验原告姜利民驾驶的车辆的载重量应为3吨，原订立的协议确定该车的载重量为2.5吨，并按此缴纳养路费，与实际情况不相符合，因此我稽查所作出让其补缴0.5吨养路费并暂扣其车的处理决定是合法的，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。再说，我稽查所暂扣原告的车辆没有超过一个星期，其间原告不可能造成营运损失4200元。因此，请求人民法院核实原告所述造成的损失是否属实。
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审判
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芳草湖垦区人民法院经审理认为：原告姜利民与被告稽查所签订的养路费包缴协议合法有效，双方均应按协议履行。在协议的有效期限内，原告姜利民按协议中核定的其驾驶的车辆的载重量为2.5吨及时缴清了养路费，原告不存在少缴养路费之问题。依据被告提供的《公路汽车征费标准计量手册》第八条的规定，原告姜利民的所驾驶的车辆核定载客为22人，其载客重量亦应核算为2.5吨。被告认为原告的车辆的载重为3吨，并据此作出让原告补缴0.5吨的养路费及暂扣其车的处理决定缺乏事实根据，主要证据不足，故对被告稽查所作出的这一处理决定予以撤销。原告姜利民提出的赔偿损失的诉讼请求，其合理部分本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2、3目和第六十七条第一款、第六十八条第一款及《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条的规定，该院于2000年5月18日作出判决：
一、撤销被告稽查所作出的让原告姜利民补交养路费和暂扣车辆的处理决定;
二、被告稽查所返还原告姜利民补交的养路费285元;
三、被告稽查所赔偿原告姜利民的停运损失1610元。
姜利民不服一审判决，向新疆生产建设兵团农六师中级人民法院提起上诉称：被上诉人稽查所，强行要求我每个月多缴养路费238元，从1999年8月1日至2000年8月30日共多缴了3094元，应该全部返还，但一审判决仅判令被上诉人返还285元。此外，被上诉人违法暂扣上诉人正在营运的车辆一个星期，造成了4000余元经济损失，但一审法院仅判令被上诉人赔偿损失1610元。总之，一审认定事实有误，判决结果不当，故请求二审法院依法予以改判。
稽查所答辩称：上诉人姜利民所驾驶的车辆，应接20个座位计算载重量为3吨，并应按此收取其养路费，原协议确定按2.5吨载重量收缴其养路费有误，故请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求，并且请求允许被上诉人重新核定上诉人车辆的载重量。
新疆生产建设兵团农六师中级人民法院经审理除了确认一审法院认定的事实外，还确认：1.稽查处给姜利民办理的行驶证上，载明经核定该车载客22人，但在该行驶证“载重量”一栏内没有填写核定的载重量内容;2.姜利民驾驶的客车在被稽查所暂扣的1999年7月1日到7日期间的每天纯利润收益为230元，因扣车7天损失收益共计1610元。
新疆生产建设兵团农六师中级人民法院经审理认为：上诉人姜利民与被上诉人稽查所签订的养路费包缴协议合法有效，双方均应按约履行。被上诉人作出要求上诉人补交养路费并暂扣其车的处理决定，违反了双方签订的协议，属违法具体行政行为，应予撤销。上诉人多收缴被上诉人养路费13个月累计3094元，应予全部返还;原审判决令被上诉人返还285元，属认定事实有误，判决不当，应予纠正。上诉人要求被上诉人赔偿因其车辆被被上诉人暂扣所造成的损失，合理的部分予以支持;上诉人驾驶的车辆的载重量和应缴纳的养路费，由被上诉人根据实际情况和有关规定重新核定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一、三项之规定，该院于2000年8月17日作出判决如下：[page]
一、维持新疆芳草湖垦区人民法院(2000)芳行初字第01号行政判决书第一、二、三项;
二、稽查所对姜利民驾驶车辆的实际载重量和其应缴纳的养路费依据有关规定予以重新核定;
三、稽查所向姜利民返还多收缴的养路费3094元;
评析
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本案被告稽查所与原告姜利民订立的《养路费包缴协议》，属于一种什么性质的协议，这是本案处理需要明确的一个问题。我们认为，稽查处与姜利民订立的《养路费包缴协议》，就其性质来说属于行政合同。通常的行政法律关系，其权利义务是由行政机关的单方行为，以命令决定的方式设立的。但在某些情况下，行政法律关系是基于行政主体和相对人协商、合意，以双方共同的意思表示的一致为基础而确立的。由此在实践中便出现了行政合同。所谓行政合同，是指行政主体为实现其管理职能，实现其特定的管理目标而与公民、法人或其他组织之间基于意思一致而缔结的契约。按此概念的含义，行政合同的一方主体必须是行政机关;行政合同的目的在于行政机关履行职责，实现行政目的;行政合同是基于当事人意思一致而成立的。本案被告稽查所是交通行政管理部门，它的职责就是依据上级交通行政管理机关的授权，稽查公路上通行的机动车辆缴纳规费的情况，并负责征收养路费等规费。该稽查所为了履行其职责，实现交通管理行政目的，与从事个体运输业的姜利民通过协商一致，成立了养路费《包缴协议》。从该“协议”的主体、目的和形成情况看，均符合行政合同的特征，因此应认为稽查所与姜利民订立的《养路费包缴协议》属行政合同。
被告稽查所是否可以不受协议限制的制约而单方变更协议，这是本案处理需要明确的第二个问题。行政机关与行政相对人订立行政合同，实际上是行政主体为了行使其对国家和社会公共事务管理职权所采用的一种有效方式。就这一点来说，行政机关在行政合同中享有行政优益权，行政主体不仅可以选定一方当事人，而且对合同的履行有监督权、指挥权。但是，行政合同毕竟是在双方当事人协商基础上成立的，是双方意思达成一致的结果，行政机关和相对人的权利义务在合同中均得到了确定和明晰，合同的内容对双方均是一种限制和制约。如果合同内容并不存在明显损害公共利益的问题，相对人也没有不履行合同义务的过错，行政主体就不能单方变更或解除合同，否则就要承担赔偿责任。本案被告稽查所与原告姜利民订立的《养路费包缴协议》，其内容符合地方行政法规《新疆维吾尔自治区公路交通规费征稽条例》的规定。按照该“条例”有关条款规定的精神，交通规费征稽部门可以与机动车的所有人或使用人订立有关包缴规费的协议，义务人可以根据协议适当少缴一定比例的规费。被告在核定了原告驾驶的客车的载重量为2.5吨后，与原告订立《养路费包缴协议》，确定原告按其车2.5吨的载重量缴纳全额养路费的83.3%，并据此给原告办理了“养路费缴讫证”。这一事实，不仅表明被告对其与原告订立的协议在内容上不存在明显损害公共利益的违法问题，而且表明被告对其与原告订立《养路费包缴协议》是持积极、赞同态度的。协议订立后，作为义务人的姜利民，在连续几个月的时间里都自动按协议缴足了养路费。这一事实，表明了原告完全履行了协议所确定的义务。在这种情况下，被告稽查所没有理由单方变更协议内容，不能以行政决定方式强令原告姜利民按其车载重量为3吨的标准补交和缴纳养路费，更不能暂扣其车。即使被告在稽查中发现原告的车辆的载重量应核定为3吨，在协议履行期满之前，也不可以单方这样做。[page]
原告姜利民与被告稽查所间的行政合同纠纷应通过什么救济途径解决，这是本案处理需要明确的第三个问题。被告单方变更协议，以行政决定的方式强令原告多缴养路费，并暂扣其车数日，侵害了原告的合法权益，以致酿成了纠纷。这一纠纷是因被告单方变更行政协议引起的，因此就其性质来说属行政合同纠纷。在我国，民事合同纠纷由民事审判庭审理，而行政合同纠纷应由哪个审判庭审理尚未明确。我们认为，行政合同虽然是双方协商一致的结果，但它与平等民事主体协商一致订立的合同不完全一样，行政合同的一方，主体是行政机关，处于对作为相对人的合同另一方主体履行合同的监督、支配地位，其主体地位明显优于作为行政相对人的合同另一方，其所为的监督、支配行为往往带有具体行政行为性质。如果通过民事诉讼途径解决这类纠纷，民事审判庭无法审查其具体行政行为是否合法，也无法通过民事判决对其具体行政行为作出维持还是撤销或变更的裁断。本案被告稽查所作出令原告补缴养路费并暂扣其车的决定，显属违法具体行政行为，如果由民事审判庭审理此案，无法解决对该违法具体行政行为的审查和撤销问题。所以，我们认为对行政合同纠纷的解决，应当按照行政争议的解决途径，通过行政审判庭处理。本案双方的行政协议纠纷正是通过行政审判庭审理解决的。
综上分析，一、二审法院按照行政诉讼程序处理本案双方行政协议纠纷，判决撤销被告稽查处的行政处理决定，并判令被告向原告姜利民返还其多收取的养路费和赔偿因其暂扣车给原告所造成的经济损失，是正确的。
