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行政诉讼

哪些是行政诉讼的不可诉行为

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行政诉讼受案范围涉及法院管辖的行政案件范围,是行政审判实践中不易把握的问题。我国行政诉讼法对受案范围的规定采取了概括加列举、列举中加兜底的方式。该法第十二条列举了4类不属于行政诉讼受案范围的行为。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》对受案范围采取了概括式肯定和列举式否定相结合的方法。该解释第1条第2款列举了6类不属于行政诉讼受案范围的行为。其中包括行政诉讼法第十二条排除的不可诉行为。

  行政诉讼法第十二条第一项规定,“国防、外交等国家行为”属于不能提起诉讼的行为。《解释》第2条对国家行为的概念作了界定。国家行为,是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法或法律的授权,以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为,以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态和总动员等行为。国家行为的主要特征是:1、是特定国家机关作出的行为。2、是带有重大政治性的行为。3、是依据宪法和法律的特别授权作出的行为。4、是由整体意义的国家承担行为后果的行为。国家行为不纳入行政诉讼的范围,是国际上的通例。

  二、抽象行政行为

  行政诉讼法第十二条第二项规定,“具有普遍约束力的决定、命令”属于不可诉的行政行为。《解释》第3条将其界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”根据这种界定,特定对象和能反复适用是抽象行政行为的两项必备要件。抽象行政行为的适用对象不是特定的,对于同类情况可以多次适用;而具体行政行为的适用对象是特定的个人或可以确定的特定范围的人,对具体事件一次性适用或者说只拘束特定事件。实践中应注意,文件针对的对象应当指文件发布的对象而非文件所影响的对象;文件的反复适用应当区别于文件的持续实施。

  三、涉及纯粹内部事务的内部行政行为。

  行政诉讼法第十二条第三项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定” 不具有可诉性,是一种不完全列举。《解释》第4条界定为“行政机关作出涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。从立法精神看,排除的应是所有行政机关的财务、人事、机构设置、职责划分等内部管理行为。内部行政行为是行政机关针对与其存在行政隶属关系或行政监察关系的行政机关工作人员作出的行为,所涉及的是行政机关公务员所特有的权利义务。如果所约束的是一个普通公民的权利义务,则属于外部行政行为。

  四、行政终局决定。

  行政诉讼法第十二条第四项将“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”排除于行政诉讼受案范围之外。当前,行政复议法规定了两类行政最终裁决。一是该法第十四条规定的国务院作出的最终裁决;二是该法第三十条第二款规定的根据国务院和省级政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省级政府确定土地等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定。但征地补偿、安置争议不属于该法规定的情形,应当可诉。

  五、刑事司法行为。

  《解释》第1条第2款第2项将“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”排除于行政诉讼受案范围之外。因公安机关兼具治安行政管理职能和刑事侦查职能,在实践中,区分行政管理行为和刑事侦查行为,应从公安机关内部实施行为的主体、法律依据、目的、任务、对象、效力等方面考虑。

  六、调解行为及法律规定的仲裁行为。

  《解释》第1条第2款第3项将“调解行为及法律规定的仲裁行为”排除于受案范围。行政调解和仲裁都是解决纠纷的替代方式。特别是,仲裁行为实际上是一种准司法行为(仲裁机关行使民事争议的裁决权),它不是行政行为,本身具有终局性而不可诉。

  七、行政指导行为。

  《解释》第1条第2款第4项将“不具有强制力的行政指导行为”排除于受案范围。行政指导行为只是体现行政机关的建议、劝告等非强制性意见的行为。“不具有强制力”是为了与以行政指导为名,行强制行为之实的行政指导行为区分。

  八、重复处理行为。

  《解释》第1条第2款第5项规定,“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”,不属于行政诉讼的受案范围。重复处理行为是行政机关对于历史遗留问题的申诉,或者超过法定救济期间向行政机关提出的申诉,经审查对原行政行为未作变动或者驳回申诉的行为。行政行为是否属于重复处理行为,要看其是否具有法律上的独立性。如某一行政行为在行政程序上已经完成,且已经实施。而当事人通过信访申诉的方式寻求救济。行政机关针对该信访申诉作出的处置,如本身不具有创设、改变或者重新确认相对人权利义务的性质,则不具有可诉性。

  九、不具有实际影响的行政行为。

  《解释》第1条第2款第6项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除于受案范围之外。没有实际影响的行政行为,是从行政法上的意义来说的,指的是没有行政法上的约束力,而不是没有其他影响,如现实生活中的影响。例如,原来劳动行政部门对劳动合同进行鉴证的行为、工商行政管理机关对经济合同进行鉴证的行为,是劳动(工商)行政部门对劳动(经济)合同进行的监督、服务措施,是否经过鉴证对合同的效力等并无影响,属于在行政法意义上没有实际影响的行为,不具有可诉性。

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