1984年11月22日，在盗窃犯罪案件立案标准修改后，公安部《关于查破和处理治安案件的通知》(〔84〕公发(治)186号)对治安案件的查处和立案标准作了统一规定。该通知要求公安机关建立、健全治安案件的报告制度，对治安案件的发案和查破、处理情况要定期综合上报;治安案件的统计数包括发生数、查处数和处罚人数。此后，各级公安机关严格按照该通知的要求查处和统计治安案件。1992年3月17日公安部《关于修改盗窃案件立案统计办法的通知》(公发〔1992〕12号)提出，公安机关在掌握和分析社会治安情况时，要将治安案件和刑事案件两部分数字联系起来研究和使用，统称“公安机关发现和人民群众报警的扰乱社会治安案件”，简称“报警案件”;在对“报警案件”的全面分析中，要列出治安案件数、查处数和治安管理处罚人数等。公安机关凡接到报警的盗窃案件，不论盗窃财物数额多少，均应受理、登记并认真查处。对符合规定条件的要立为刑事案件，“其余作为治安案件查处，经过工作发现构成刑事案件的，应及时立为刑事案件”。从中可以看出，公安机关对发现或者受理的盗窃行为，只要没有立为刑事案件的，就应当作为治安案件查处，而盗窃的违反治安管理行为无需立案标准。推而广之，治安案件也无需立案标准，行为人只要实施了违反治安管理行为，公安机关发现或者受理后，就应当作为治安案件查处。正是基于这种考虑，2001年4月5日公安部《关于废止部分规范性文件的通知》(公通字〔2001〕16号)废止了〔84〕公(治)186号文件。但是，由于该通知并未说明废止的具体理由，公安机关此后也未对治安案件的受理、查处等问题作出新的明确规定。实践中，各地公安机关对这些问题的理解不一。2004年7月6日，公安部对此作出了明确批复，即公安部《关于对发现受理和查处治安案件统计指标如何理解的批复》(公复字〔2004〕2号，在本条中以下简称《批复》)。
(l)关于发现和受理治安案件的概念及其统计原则。根据《批复》第1条的规定，发现受理治安案件，是指公安机关发现的，有关行政执法机关、司法机关移送的，其他机关、团体、企业、事业单位和公民报案、举报的，群众扭送的，受害人控告的，违法犯罪人员自首交代、揭发的违反治安管理行为的案件。有人提出，“发现”和“受理”两个词放在一起，显得啰嗦，单讲“受理”就行。其实不然，这两个词说明了治安案件的两个不同来源，一个是公安机关发现的，另一个是公安机关受理的。发现，是指公安机关在治安巡逻、治安检查、追捕逃犯、调查其他案件等工作中发现的治安案件。在这种案源中，公安机关处于主动位置。受理，是指其他执法机关移交，其他机关或者团体、企业、事业单位和公民报案、举报，群众扭送，受害人控告，违法犯罪人员自首交代、揭发的治安案件。在这种案源中，公安机关处于被动位置。[page]
本条规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算;违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”如果违反治安管理行为在6个月内公安机关已经发现，行为人逃避处罚的，公安机关仍应当调查并依法给予治安管理处罚。也就是说，违反治安管理行为在追究时效内的，才称得上“治安案件”，才应当作为“治安案件”查处和统计;超过了追究时效的违反治安管理行为就构不成“治安案件”了，也就不能作为“治安案件”查处和统计了。但是，实践中，某一违反治安管理行为是否超过追究时效，有时很容易判定，有时则需要进行调查才能认定。要调查，就要花费警力、时间和经费。如果对调查后认定超过追究时效的违反治安管理行为，不统计为发现受理治安案件数，则难以反映公安机关的工作量、警力和经费投人的实际情况。因此，《批复》第1条中规定，“以上违反治安管理行为超过追究时效的，不作为发现受理治安案件数予以统计，但公安机关经过调查后才认定超过追究时效的，仍应作为发现受理治安案件数予以统计”。
刑法中有想像竞合犯的问题，即行为人的同一犯罪行为同时触犯数个罪名。对于想像竞合犯，应当采取“从一重处断”原则，即按行为人同一行为同时触犯的数个罪名中法定刑较重的罪名定罪量刑。在违反治安管理问题上，也存在类似问题，即行为人的同一违反治安管理行为同时符合两种或者两种以上违反治安管理行为构成要件。例如，甲某在被依法执行管制期间结伙殴打他人。在这里，甲某的行为同时违反了本法第43条第2款和第60条的规定，同时符合两种违反治安管理行为的构成要件，应当按照“从一重处断”的原则，以处罚较重的“结伙殴打他人”定性处罚，并按“结伙殴打他人”统计为一起治安案件，而不能统计为两起治安案件。因此，《批复》第1条中规定，“一人实施同一行为同时符合两种或两种以上违反治安管理行为构成要件的，以应受较重处罚的一种行为统计为一起案件”。但是，法规竞合则不在此列。法规竞合，又称法条竞合，在治安管理处罚法律中是指一个违反治安管理行为，因法律的错杂规定，以致同时触犯数个法律条文，但仅应当适用其中一个条文，而排斥其他条文适用的情况。也就是说，行为人的同一违反治安管理行为同时符合两种或者两种以上违反治安管理行为构成要件，而治安管理处罚法明确规定给予不同的治安管理处罚的，应当按照特别法优于普通法的原则处理，而不能以处罚较重的一种违反治安管理行为统计为一起治安案件。例如，甲某故意损毁井盖、照明等公共设施。该行为同时违反了本法第37条第三项和第49条的规定，同时构成了“故意损毁公共设施”和“故意损坏公私财物”的违反治安管理行为，但是特别规定优于普通规定，对此行为只能以“故意损毁公共设施”定性处罚，并按“故意损毁公共设施”统计为一起治安案件。[page]
关于一人实施两个或者两个以上违反治安管理行为的统计问题。《批复》第1条中规定，“一人实施两个或两个以上违反治安管理行为的，应作为两起或两起以上案件分别进行统计”。这里称“两个”，而非“两种”，是为了既包含不同种的违反治安管理行为，如盗窃少量财物的行为和诈骗少量财物的行为，应当统计为两起治安案件;也包含同种而不同一的违反治安管理行为，如两次盗窃少量财物的行为，也应当统计为两起治安案件。对前一种情况，根据本法第16条“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行”的规定，对行为人应当按照“盗窃”和“诈骗”两种违反治安管理行为分别决定治安管理处罚;对后一种情况，则应当根据两次盗窃的具体情况，以“盗窃”这一种违反治安管理行为决定治安管理处罚。对此种情况，应当注意类似刑法上的牵连犯问题。牵连犯，是指行为人以实施某一犯罪为目的，其犯罪方法或者结果行为又触犯其他罪名的犯罪形态。对牵连犯，一般实行从一重罪处断原则。在违反治安管理问题上，也存在类似问题，即行为人以实施某一违反治安管理行为为目的，其违反治安管理的方法或者目的行为又构成了其他违反治安管理行为。例如，砸破汽车玻璃后盗窃车内财物，尚不够刑事处罚的行为，既构成“故意损坏公私财物”的违反治安管理行为，又构成“盗窃”的违反治安管理行为。如果砸破的汽车玻璃价值较大，则以故意损坏公私财物定性，对行为人的处罚较重;如果盗窃的财物价值较大，则以盗窃定性，对行为人的处罚较重。对此种违反治安管理行为，应当以处罚较重的行为定性处罚。在治安案件的发现受理数统计上，应当按照定性处罚的违反治安管理行为统计为一起治安案件，而不能统计为两起治安案件。
(2)关于查处治安案件的概念及其统计原则。根据《批复》第2条的规定，查处治安案件，是指报告期内公安机关对发现受理的违反治安管理行为的案件进行调查处理的案件。公安机关对发现或者受理的治安案件应当进行调查，收集相关证据，查清案件事实，并根据调查结果依法作出处理。根据本法、刑事诉讼法的有关规定，公安机关对发现或者受理的治安案件进行调查后有以下三种结果：一是行为人的行为涉嫌构成犯罪，此时公安机关应当依法立为刑事案件，继续进行侦查。二是行为人的行为构成违反治安管理行为，此时公安机关应当作为治安案件继续查处。三是行为人的行为不构成违反治安管理行为，此时公安机关不应当作为治安案件查处。其中，对构成其他违法行为的，应当移交有管辖权的机关查处;对没有违法行为的，不再继续调查。根据调查的不同结果，《批复》第2条规定，“对于发现受理的违反治安管理行为，经调查认定为刑事案件的，作为刑事案件统计，不再作为治安案件查处数统计(对依法立为刑事案件经侦查后依法改为治安案件的，作治安案件发现受理数和查处数统计);经调查认定为治安案件的，作治安案件查处数统计”。[page]
治安案件经调查结束后，公安机关对行为人又有以下六种不同的处理结果：一是违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，依法给予治安管理处罚;二是违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，符合劳动教养条件，依法予以劳动教养;三是违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，但超过追究时效，依法不予治安管理处罚;四是违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，但行为人是不满14周岁的未成年人，或者不能辨认或不能控制自己行为的精神病人，或者是盲人或又聋又哑的人，依法不予治安管理处罚;五是违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，但属因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等行为，经公安机关调解处理;六是经过周密的调查，但由于事过境迁，确实难以查清事件事实、收集确凿证据的，予以妥善处理。对于一案涉及一人或者多人的，如果都是给予治安管理处罚，则应当作为一起治安案件统计为治安案件查处数，其中，按照《批复》第2条的规定，“一人实施同一行为同时符合两种或两种以上违反治安管理行为构成要件的，以处罚较重的一种案件统计”;对于一案涉及一人或者多人的，如果都是给予劳动教养，则不应当作为治安案件统计为治安案件查处数;对于一案涉及多人的，如果分别给予劳动教养和治安管理处罚，按照《批复》第2条的规定，应当作为一起治安案件统计为治安案件查处数。对于一人涉及多案的，按照《批复》第2条的规定，“一人实施两个或两个以上违反治安管理行为，进行分别处罚合并执行的，以实际构成的案件起数统计在治安案件查处数内”。
关于特殊主体违反治安管理问题。本法第12条至14条分别规定，“不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教”;“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗”;“盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚”。这与关于超过追究时效的违反治安管理行为问题一样，虽不予或者免予治安管理处罚，但是公安机关经过调查，花费了警力、时间和经费。根据《批复》第2条的规定，经调查查明违反治安管理行为超过追究时效不再处罚的，仍统计在治安案件查处数内;经调查违反治安管理行为人不满14周岁不予处罚的，统计在治安案件查处数内;经调查证明行为人为精神病人、盲人或者又聋又哑的人违反治安管理不予处罚的，统计在治安案件查处数内。
关于治安案件的调解处理问题。本法第9条中规定，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”。目前，公安派出所在调解因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为上，花费了大量的警力和时间，但是一些地方的公安机关并没有将调解处理的违反治安管理行为统计为治安案件，难以反映公安机关的实际工作量，也不利于评价社会治安的真实情况。根据《批复》第2条的规定，因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等行为，构成治安案件的，无论是经公安机关调解处理还是裁决，均统计在治安案件查处数内;不构成治安案件的，即使经公安机关调解，也不统计在治安案件查处数内。从中可以看出，是否统计在治安案件查处数内，是以是否构成治安案件为标准的;而是否构成治安案件，则应以“因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等行为”是否构成违反治安管理行为为标准，而非以处理方式(调解或者决定)为标准。因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等行为，构成违反治安管理行为的，则构成治安案件;反之，则不构成治安案件。[page]
(3)关于刑事案件改为治安案件问题。公安机关对刑事案件进行侦查后，可能发现涉嫌构成犯罪的行为属于违反治安管理行为，或者情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，但是依法需要给予治安管理处罚的，此时就应当根据刑事诉讼法第15条的规定，撤销所立的刑事案件，而改为治安案件进行查处。因此，《批复》第2条中规定，“对依法立为刑事案件经侦查后依法改为治安案件的，作治安案件发现受理数和查处数统计”。
由于目前各地公安机关仍按1992年公安部规定的盗窃犯罪案件立案标准立案侦查，而人民检察院和人民法院按1998年规定的盗窃罪数额认定标准批准逮捕、移送起诉和定罪量刑，实践中由刑事案件改为治安案件的情况较多。但是，究竟如何理解和处理刑事案件的立案标准和起诉标准、定罪标准之间的关系，实践中还存在分歧，这直接影响了公安机关的执法办案工作，需要尽快研究，妥善解决。
