2013年1月14日，最高人民法院下发通知，要求在全国范围内开展行政案件相对集中管辖试点工作。山东省泰安市中级人民法院以此为契机，成立了专项调研课题组，分析了实施过程中遇到的问题，并针对性地提出了对策建议，结合泰安市实际制定了能够发挥各基层法院专项审判优势的行政案件类型集中管辖制度。
一、类型集中管辖的制度设计
(一)集中管辖案件的类型和法院的确定
根据选择疑难、敏感型案件和基层法院全部参与的原则，将占全市近九成比例的案件纳入集中管辖范围中，按照案件类型确定管辖法院，将同类行政案件集中到相应法院审理。泰安中院下辖7个基层法院，根据各基层法院行政庭的人员特点及审判优势，确定由泰山法院集中管辖涉及劳动教养、征收类行政案件;岱岳法院集中管辖涉及婚姻登记类行政案件;新泰法院集中管辖涉及治安管理处罚类行政案件;肥城法院集中管辖涉及房产登记类行政案件;宁阳法院集中管辖涉及工商管理类行政案件;东平法院集中管辖涉及土地登记、工资福利待遇类行政案件;高新法院集中管辖涉及政府信息公开类行政案件。
(二)类型集中管辖制度的程序设计
原受理案件的基层法院审查立案，并依照行政诉讼法第二十三条之规定报请中院指定管辖后，立案庭将该案件报送中院立案庭，中院立案庭收到案件后立案，中院行政庭负责作出指定管辖裁定书，指定集中管辖该类型案件的法院管辖，中院立案庭负责将该案件移交所指定管辖的法院立案庭，被指定管辖的法院立案庭对移送来的案件立案，并预收诉讼费。当事人直接向中院起诉的案件，中院立案庭立案，中院行政庭依据行政诉讼法第二十三条、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第二条的规定，制作指定管辖裁定书，指定集中管辖该类型案件的法院管辖，中院立案庭负责将该案件移交所指定管辖的法院立案庭。
在法院的多次立案过程中，产生诉讼费如何收取的问题，考虑到原告的诉讼请求只被审判程序处理一次并且在集中管辖的法院处理，特规定原告只在集中管辖法院交纳一次诉讼费。
二、类型集中管辖制度的多元成效
(一)受案数量均衡增长
如今，全国的行政案件受案数量呈现出徘徊不前的局面，在这一整体形势下，今年以来泰安法院共受理一审行政案件493件，与去年同期相比上升60%;审结一审行政案件373件，同比上升39%。通过疏通受案渠道，行政案件受案力度增大，受案数量显著提升，解决了当事人的立案难题，有效化解了一批因受案问题引发的缠访事件。各基层法院之间案件受理数量都有了一定增长，相互间差距也在逐步缩小，更趋于平衡。每一个基层法院都受益于管辖制度改革，是类型集中管辖制度与异地管辖改革的最大区别。(见图一)
(二)司法公信明显提升
实行行政案件类型集中管辖制度后，同一类型、同一性质的案件相对集中，案件的适用法律标准得到了统一，减少了导致裁判差异的因素。同时，行政审判质量的提高也增强了司法裁判的公信力。管辖法院在同类型案件上积累了丰富的审判经验,行政案件裁判的质量得到了很大的提升，锻炼出一批专业化行政审判人员，成为本审判领域的专家。以此扩大到全市法院，在每一类案件上都有相应的资深审判人员，整体审判水平得到提升。这一效果的最突出表现是行政案件一审上诉率有了大幅度下降，今年1至10月，全市法院上诉案件占一审结案总数的9.6%，同比下降17个百分点，为五年来的最低值。申诉上访案件也明显减少，而二审维持率却相应提高。这一方面得益于一审法院审判水平的提高，另一方面，当事人对法院的裁判更加信服，裁判权威得到进一步认可。
(三)司法环境显著改善
类型集中管辖制度突破了司法机关与行政机关地域上的对应性,在一定程度上预防了地方保护主义,为法院独立、公正的审理案件营造了良好的司法环境。法院和行政审判法官受到的干扰显著减少，司法审查的监督力度大幅增强，行政机关则普遍感觉到行政诉讼的压力增加，“协调”不方便，但这也促使其积极准备和参加诉讼活动。在已经办理指定管辖手续的75件案件中，没有一个当事人对指定管辖提出异议，甚至有部分当事人主动要求将案件指定管辖，这大大出乎设计者的意料，也说明了当事人对集中管辖制度对改善司法环境状况的满意度。
三、类型集中管辖制度潜在的问题
(一)当事人诉讼成本增加
行政诉讼法之所以规定法院审判的一般地域管辖制度，一个最重要的原因就是为了方便当事人参与诉讼，节约社会成本。“当事人最适当的诉讼费用是，他每花一美元能给他增加一美元的诉讼预期值。”与在本地审判相比较，在异地审判增加了当事人的交通费、住宿费以及精神压力等诉讼成本。以泰山区居民异地诉讼所增加的成本为例，制作了下表，从图表中可知，异地管辖给原告带来的额外支出大概在600元左右。如果原告最后得到的是其期待的公正判决，则对于这些物质成本或者精神消耗，是可以接受;但如果指定管辖后的法院做出了一个达不到原告合理预期的判决，那么这些额外的付出就更难以得到原告的理解，特别是行政诉讼的原告中大部分的经济实力较差。虽然“公正比路远更重要”，但这种潜在附加成本的付出，是推行这项制度必须面对的问题。(见图二)
(二)审判期限易被人为原因拉长
英国有句法律名言“迟来的正义即非正义”。行政案件一审的正常审理期限是三个月，实行集中管辖制度后，一个程序演变为三个程序，加起来的期限最长为9个月，前两个的报请和指定程序一般都不会占用太多时间，但如果人为的耽搁，即使都遵守了法定期限的规定，也将花费较长时间。这对于因利益受损急需司法救济的当事人来说，可能已经无济于事、为时已晚。进而导致当事人对法院采取缠访、缠诉的方式干扰法院的审判工作。
(三)业务能力的全面性受到限制
长期主要审判某一类型案件，行政审判人员的专业能力得到了大幅提升，但也会导致其对其他案件类型的生疏，长期与几种主要行政案件类型绝缘，对审判人员能力的全面提高带来不利影响，对行政审判乃至法院工作后续变革的适应能力将有所下降。
(四)本地案件的审理仍有公平障碍
针对该类型案件管辖法院所在地的当事人来说，因为其仍在本地参与诉讼，就无法受益于该项制度改革，这又造成了一定程度上的不公平。但换个角度，该法院是该类型案件的审判权威，审判标准全市相同，那么该不利影响就会被最大程度的限制。从实践中看，暂时无法受益于类型集中管辖制度的案件所占比例仅为2%。
(五)立案把关不严导致实体处理困难
实行该制度后，原受理法院将不再审理其立案的某些案件，表面上看，案件的具体处理已经和该法院无关，在立案时对立案标准把握尺度可能会出现过于宽松的情况，致使一些本不符合立案标准的案件进入到诉讼程序，给集中管辖法院带来很大的处理难度，甚至形成案件处理的死结。同时，增加了集中管辖法院的工作量，浪费了有限的司法资源，对集中管辖制度也造成了很大伤害。
四、进一步完善类型集中管辖制度的对策
(一)建立巡回审判机制，降低诉讼成本。
如果在审判不公造成的危害与诉讼不便所带来的麻烦之间进行选择,当事人宁愿承担较高的诉讼成本而获得较公正的判决。但对于法院而言,公正审判是其天然职责，在保障司法公正的前提下，还是应当考虑便利当事人的问题。具体来说，可以实行巡回审判机制，合议庭到当事人所在地开庭，尽量采取委托送达、委托宣判的方式，最大限度的方便当事人。
(二)规范案卷衔接流程，缩短流转期限。
建立异地管辖的案卷衔接制度，加强与立案部门的沟通，使得案卷的流通更加合理顺畅。中级法院收到基层法院的报请管辖报告和诉讼材料后，经审查决定异地管辖的，应当在三日内做出异地管辖裁定，同时将该诉讼材料移送被指定管辖的基层法院。
(三)定期交流审判经验，全面提升能力。
在审理集中管辖案件的同时，还有一部分案件没有纳入集中管辖范围，审判人员可以充分利用审理此类案件的机会，熟悉其他领域的行政审判。还应定期举办审判实务培训班，成立行政审判中心理论调研组，每个审判领域的法官介绍所审理案件的特点以及经验，通过互动沟通交流，全面提升审判水平。
(四)及时释明管辖事由，依法保护诉权。
建立异地管辖的权利告知制度，在立案大厅摆放集中管辖事项告知书，使当事人对即将开始的不同以往的立案、审判流程有一个大致的了解。同时，允许当事人对可能产生不利于己的诉讼结果的有管辖权人民法院提出管辖异议，当事人提出管辖权异议的事项范围可以包括法定管辖和裁定管辖在内的各种情形，只要当事人认为最后确定的管辖法院可能会影响案件公正审理、产生对其不利的诉讼后果的事项时，都可以提出。这是保障当事人行政诉权、消除不当干预的必要手段，也是对这项制度的一种监督。在这一过程中，也必须对当事人提出异议的程序加以限定，防止其因滥用管辖异议权而拖延诉讼。
(五)严格把握立案标准，明确审查责任。
统一行政案件立案标准，严格依照行政诉讼法第四十一条的规定进行立案审查。行政庭与立案部门加强工作沟通交流，对符合法律规定的不予受理情形的，应裁定不予受理。受案法院应加强立案审查，对不符合起诉条件的行为应加强法律释明和诉讼指导工作。同时，制定相应的责任制度，对行政案件立案上产生的问题进行通报。如果因立案不当使集中管辖法院在案件处理上陷入死结，为明确责任承担，可将该案件再指定回原受理法院由其处理。
(六)创新案件协调机制，强化司法建议。
行政审判异地管辖需要不断更新观念，积极探索行政诉讼协调机制。把协调和解与集中管辖结合起来，努力从多角度、多方位开展行政诉讼的集中管辖工作。由于是异地管辖，协调工作往往需要被告所在地法院的主动介入，充当中介角色，做好审案法院与原、被告之间的沟通工作，共同破解异地协调难、取证难问题。
行政诉讼的目的之一是审查和规范行政机关的执法行为，实行类型案件集中管辖后，同一类型案件在同一法院审理，该法院对该类型的行政行为有了更加全面而深入的认识，对行政机关在作出此种行为时的经验教训和注意事项有了更多的了解，此时，就应充分利用好司法建议的功能，为行政机关依法行政提供更加完善的司法服务。
