责令无照经营者停止经营活动是否履行听证程序

《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。工商行政管理部门依据《国务院无照经营查处取缔办法》责令无照经营者停止相关经营活动，是否应当按照上述规定履行听证程序，理论界存有争议，实践中操作不一。笔者认为，工商行政管理部门责令无照经营者停止相关经营活动，并非行政处罚，无需履行听证程序。

　　一、责令无照经营者停止相关经营活动，不具有行政处罚制裁性质

　　行政处罚作为一种行政行为，是制裁或惩戒性质的行政行为，制裁性是行政处罚最本质的特征。而行政处罚的制裁性具体表现为：剥夺或限制当事人已经依法取得的资格或权益，给当事人增加新的义务负担。

　　《国务院无照经营查处取缔办法》规定，县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以责令当事人停止相关经营活动。从表象上看责令涉嫌无照经营行为人停止相关经营活动，与责令停产停业的行政处罚在结果上是一致的，但本质却大相径庭。

　　工商管理部门作出的责令当事人停止相关经营活动的具体行政行为，对具备合法经营资格的经营者而言，在责令停产停业的行政处罚作出之前已经依法取得经营资格，只是因为违法经营才被有关行政主体责令停产停业。而予以暂时限制其经营资格是在一定期限内对其依法所享有权利的一种剥夺，其性质是对实施了违法行为的当事人的一种惩戒，显系行政处罚行为，且属依法应当履行听证程序的行政处罚行为。

　　而对不具备合法经营资格的无照经营者而言，情况则不然。根据我国法律规定，公民、法人或者其他组织，未经核准登记无权开展经营活动，核准登记是对禁止的解除。未经核准登记擅自开展经营活动是一种违法行为，责令无照经营者停止经营，不是对其法定权利的剥夺或限制，而是责令其改正违法行为，履行其原本就应当履行的不得无照经营的义务。其目的就是要求当事人对造成的损害予以补救，使不法状态恢复为合法状态，恢复被违法行为破坏了的行政管理秩序。因此，责令当事人改正违法行为是实现行政补救性功能的具体手段，是行政机关依照职权要求违法当事人对不法状态予以纠正的一种措施。行政处罚的制裁既然在本质上具有损害权益的性质，那么为促使违法者恢复守法状态和纠正违法行为显然不属于行政处罚的范畴，亦无需履行听证程序。

　　二、责令无照经营者停止相关经营活动，不具有行政处罚终局性质

　　行政处罚既是对违法行为人的惩罚，也是被处罚人因其违法行为而应当承担的不利法律后果。就法律责任而言，违法行为人只对由其违法行为所造成的危害后果承担相应的法律责任。因此，设定和适用行政惩罚都应当坚持“一事不再罚”规则，即对当事人的同一违法行为只能给予一次行政处罚。而行政机关依照职权要求违法当事人对不法状态予以纠正的多项措施则可以单独适用、合并适用或变更适用，而且这些行政措施往往是行政处罚前置的、辅助性的行政行为。

　　《国务院无照经营查处取缔办法》第十四条规定，工商行政管理部门对于无照经营行为，除依法予以取缔，没收违法所得外，对尚不够刑事处罚的，应当并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。由此可见，工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，责令停止相关经营活动，实施查封、扣押等，仅是一种辅助性的行政行为；对无照经营行为作出没收违法所得并处以罚款，才是终局性的具体行政行为。届时，如果罚款数额较大，则应当依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，履行听证程序。卞文斌