治安管理处罚中的没收，是指公安机关对违反治安管理所得的财物、查获的违禁品以及违反治安管理所使用的本人所有的工具或财物无偿地收归国有的一种治安行政制裁手段。由于法律对没收的性质、权限和是否适用听证等方面的规定不尽完善与全面，导致各地在适用没收时不依法行政的情形不断出现，严重损害了当事人的合法权益。
没收的性质《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）第六条规定的违反治安管理行为的处罚种类为：警告、罚款、拘留。显然，《条例》是把“没收”排除在处罚种类之外、当作一种附属性的强制措施而存在；而《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第八条规定：“行政处罚的种类：”……㈢没收违法所得、没收非法财物；……“可见，《行政处罚法》对没收是作为一种处罚予以设定的。法律性质不同，其将产生的法律后果也就不同，故弄清没收的法律性质事关当事人的合法权益，同时对于更好地理解没收的其他方面的问题也具有十分重要的意义。
解决这一个问题，关键在于确定《条例》与《行政处罚法》的效力等级。《行政处罚法》是母法、《条例》是子法，且《行政处罚法》是在《条例》之后颁布的，按照子法不得与母法相矛盾、新法优于旧法的原则，《行政处罚法》的效力等级应高于《条例》的效力等级。但有人可能会认为，《条例》是特别法，《行政处罚法》是普通法，《条例》的效力等级应高于《行政处罚法》的效力等级。这里需要指出的是，《行政处罚法》制定的根本目的，在于全面彻底地统一规范我国各行政机关的行政处罚问题，如果各行政机关又都依据各自所谓的“特别法”办事，势必致使《行政处罚法》成为一纸空文，失去其制定的本初目的。况且《行政处罚法》也顾及到各行政机关在执法实践中的不同需要，在某些方面已作了特别规定。如《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”以及第四十二条第二款“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行”等的规定，即是专门协调《行政处罚法》与《条例》之间存在的矛盾的。因此，在《条例》与《行政处罚法》发生冲突时，除了《行政处罚法》的特别规定外，必须适用《行政处罚法》。所以，笔者认为，在治安处罚中，没收应视为行政处罚种类，而不能当作行政强制措施。
没收的权限既然将治安处罚中的没收作为一种处罚种类对待，那么，没收的权限也就应当相应的予以明确，但是《行政处罚法》和《条例》均没有关于没收权限的法律规定，就是公安部也没有作出具体的解释性规定。这样，在实践工作中就出现了不管没收财物数额多少，各级公安机关，尤其是派出所都可以裁决的现状，从而导致不少侵犯公民财产权利的情况发生。
《条例》第三十三条第一款规定“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决”、第二款规定“警告、五十元以下罚款，以可由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决”。从这可以看出，对治安管理处罚的裁决权限，一般设定在县级公安机关，只有对警告和数额较小的罚款处罚，才可以由公安派出所裁决。没收和罚款从本质上看同样的都是一种财产罚，对当事人所造成的损失实际上都是一样的，既然《条例》规定公安派出所的罚款裁决权限为五十元以下，超过五十元的罚款要由县级公安机关决定，那么，对没收的裁决权限也应当遵守同样的规则，即对于单处没收处罚而不涉及其他处罚的，可以仿照《条例》的规定，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决，五十元以下没收处罚的，可以由公安派出所裁决；对于并处没收处罚的情形，应分两种情况处理：对涉及警告、五十元以下罚款，同时没收违法所得、非法财物五十元以下的，可以由公安派出所裁决；但“警告、五十元以下罚款”，同时“没收违法所得、非法财物”五十元以上的，则应当由县一级公安机关裁决。
没收与听证《行政处罚法》第四十二条规定，听证程序只适用于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定”。实践中，执法人员对“等”字理解不一，公安部对此也未作统一的规定，因而，各地公安机关在对治安处罚中的没收是否适用听证程序方面的做法不一。有的地方作“等外”解，把行政处罚的听证范围扩大到没收；而有的地方则作“等内”解，认为听证适用范围仅限于法定的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”这三种情况。笔者认为，从保护公民合法权益的角度出发，《行政处罚法》第四十二条规定的“等”字应作“等外”解，即“较大数额没收”应适用听证程序。一方面，没收与罚款一样，是由法律设定的一种财产罚，较大数额的没收与较大数额的罚款具有相同的性质，而且，没收对当事人的利益所造成的损失与罚款是一样的；另一方面，《条例》涉及到对当事人进行罚款处罚时，数额均作上限规定，而没收则没有，实践中，“没收违法所得、没收非法财物”的数额往往比罚款的数额大，从法理上讲，法律制裁越重就越应当给受处罚人以充分的抗辩权利和机会，因此，“没收违法所得、没收非法财物”适用听证程序，并不违背法律所蕴涵的精神。并且，作“等外”解，还体现立法对当事人有权要求听证的行政处罚种类的无法列举穷尽，为今后扩大听证范围、完善听证制度提供依据。
中国法律信息网·郭志忠
