一、行政处罚和强制措施的本质联系
对于行政处罚，《行政处罚法》没有对什么叫行政处罚作出解释，但从其第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的”中可以看出，针对的是“违反行政管理秩序”的行为作出处罚。从行政处罚的程序看，一般分调查、决定、执行三个环节，在调查和执行环节往往包含了传唤、留置、扣押、查封、押送等行政强制措施，一旦做出行政处罚决定，所有行政程序中的其他行为包括行政强制措施都被行政处罚所吸收(见：《治安管理处罚法》第九十二条 “对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日”)。 所以，行政处罚基本 上是包含了行政强制措施在内的系列行政行为。一般来讲，行政处罚包括行政强制措施，而行政强制措施则是行政处罚的组成部分。从《行政处罚法》第二十八条 “违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期”看，这里的行政拘留已经转化为强制措施性质来使用了。
对于行政强制措施，《行政强制法》第二条第二款“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违 法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行 为”，其中包含违法的存在和其他行政管理需要的情形，突出“暂时性”，并没有说与行政处罚是非此即彼的关系。以前长期存在的劳动教养，在《国务院关于劳动 教养问题的决定》和《劳动教养试行办法》中规定为一种行政强制措施，在国务院1992年公布的《中国的人权状况》白皮书中指的是一种行政处罚，说明某种行 政行为具有行政处罚和行政强制措施两重属性的情况完全存在。
大多数观点认为，行政处罚属于终结性的行政行为，行政强制措施属于暂时性的行政行为，并以此来区分行政处罚和行政强制措施的非此即彼，这种观点还是肤浅地看问题了。
《治安管理处罚法》第七十六条“有本法第六十七条、第六十八条、第七十条的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施”，这里的“强制性教育措施”指向“收容教育”，收容教育在《卖淫嫖娼人员收容教育办法》中被定义为一种行政强制措施。在行政(治安)拘留后采取收容教育， 按照暂时性和终结性的时限观点，这里的行政(治安)拘留属于行政强制措施性质，这里的收容教育属于行政处罚性质。尽管这样，但行政(治安)拘留的行政处罚属性和收容教育的行政强制措施属性还是客观存在。
从《民事诉讼法》把妨碍诉讼的罚款和拘留作为司法强制措施而非司法处罚的阐述中可以看出，处罚跟强制措施是一个事物的两个方面。罚款，顾名思义，处罚款项也，应叫处罚更合适，可罚款从行为上看是强制的表现，也是一种强制措施。司法拘留也是 对妨碍诉讼的违法行为进行处罚，最好以处罚论，但在这里也以强制措施来表达了。从中说明，把处罚和强制措地割裂开来分别看待的观点是错误的。
二、行政(治安)拘留的表面特征和内在实质
行政(治安)拘留，从形式上看，似乎是一种行政处罚，但从行为上看，不是公安机关和被拘留人双方平等协商的结果，而是公安机关用权力单方面强行作出，属于对被拘留人采取的一种行政强制措施。同劳动教养一样，行政(治安)拘留既是一种行政处罚，也是 一种行政强制措施，天然地具有行政拘留和行政强制措施的两重性。
对目前存在的限制人身自由的行政行为按时间长短排队为：行政传唤、留置、行政拘留、强制戒毒、收容教育。我们把这些措施分为两类，一类是单纯性(也叫狭义)的行政强制措施，如：行政传唤、留置，一类是处罚性的行政强制措施，如：行政拘留、强制戒毒、收容教育，两类行政强制措施统一为广义的行政强制措施。
《行政强制法》里的行政强制措施指的是单纯性的，不包括处罚性的。之所以这样做，因为处罚性的行政强制措施已分别有《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《强制戒毒办法》、《卖淫嫖娼人员收容教育办法》等法律法 规在调整了，不必再来个多此一举了。我们千万不能因此狭隘地理解“行政强制措施”，否认行政处罚行为的强制措施本质，应从词义、法理和整体法律背景上综合地去把握《行政强制法》中“行政强制措施”的含义。
现行《行政诉讼法》在第十二条第(二)项和第十九条中分部出现“行政 强制措施”的措词，结合第十二条第(一)项出现的“行政处罚”分析，两者的含义不同，前者是狭义的，后者是广义的。第十二条从狭义上来分别使用行政处罚和 行政强制措施的概念，是为了充分列举可诉的行政行为，是正确的，但第十九条没有相应地地跟上，没有把广义上的“行政强制措施”改为狭义上的“行政处罚或者行政强制措施”，这实在是2014年《行政诉讼法》修改的败笔。
对于这个问题，最高人民法院《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问 题的解释》(法释〔2000〕8号)第九条第二款曾作过某种程度上的弥补(见“行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施 的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖”)，但毕竟多了财产内容，加上是司法解释，没能从根本上起到扭转歧义的作用。
认为行政(治安)拘留仅是一种行政处罚行为而非行政强制措施，不适用现行《行政诉讼法》第十九条的话，会导致对人身自由的限制处于中等程度的行政(治安) 拘留反而不如时间很短的行政传唤和留置受特殊地域管辖保护，出现不伦不类的结果，违背优先保护人权的法理和法律精神(见：《行政处罚法》第九条第二款“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”)。而且，在行政(治安)拘留决定作出前采取的行政传唤、留置尚可适用特殊地域管辖保护，而在行政(治安)拘留作出后，因行政传唤、留置被行政(治安)拘留吸收，反而不能适用特殊地域管辖保护，实属本末倒置了。所以，现行《行政诉讼法》第十九条的主题核心在于“限制人身自由”而非“行政强制措施”，应从“限制人身自由”的高度去把握该处“行政强制措施”的广义性。
把行政拘留排斥于行政强制措施之外，属于没有全面系统地把握行政处罚和行政强制措施的联系和区别。行政处罚和行政强制措施之间根本没有泾渭分明的区分，只是相互依存于某种行政行为中。行政(治安)拘留跟行政处罚、行政强制措施之间，是属于关系而非等于关系，属于行政处罚不等于排斥行政强制措施，属于行政强制措施不等于排斥行政处罚，行政(治安)拘留既属于行政处罚也属于行政强制措施。在日常执法中，行政拘留虽然在大多数情况下突出的是行政处罚属性，但在《行政处罚法》第二十八条、《治安管理处罚法》第七十六条的情况下，突出的是行政强制措施属性。
最高法出台《司法解释》第九条第二款，是从保护人权的法理出发，对原先《行政诉讼法》第十八条的深化和完善。
行政拘留从性质上看是一种行政处罚，但从行为上看是一种行政强制措施，具有行政处罚和行政强制措施的两重属性。任何行政处罚是行政机关对公民采取的强制措施，不是双方平等协商的结果，通过采取行政强制措施而达到行政处罚的目的。
从《民事诉讼法》把妨碍诉讼的罚款和拘留作为司法强制措施而非司法处罚的阐述中可以看出，处罚跟强制措施是一个事物的两个方面。罚款，顾名思义，处罚款项也，应叫处罚更合适，可罚款从行为上看是强制的表现，也是一种强制措施。司法拘留也是对妨碍诉讼的违法行为进行处罚，最好以处罚论，但在这里也以强制措施来表达。从强制措施的角度来表达司法处罚，意在告诉人们司法处罚的严肃性，是以国家强制力作后盾，必须遵守。同样地，对于行政拘留，也可以从行政强制措施的方面来审视。
所以，把行政拘留排斥于行政强制措施之外，是只看到问题的一面而没看到问题的另一面。
相对于强制行政传唤、留置等单纯性的行政强制措施而言，行政拘留、收容教育等属于处罚性的行政强制措施，是特殊的行政强制措施。不能因为行政拘留的特殊性(行政处罚)，从而否认其普遍性(行政强制措施)。
