内容提要 行政许可的设立和运作关系着人们的权益与自由，新近颁布的《行政许可法》对于行政许可的规范，应当充分重视对私人的权益保护。本文试从私人权益保护的角度，对有关私人权益保护原则在行政许可法中的体现作一探讨。
关键词 私人权益保护原则 行政许可 公益性
行政许可[1]是行政对国家和社会事务进行管理时采用的一种重要而直接的行政手段，并且业已成为我国以及世界各国在许多政策和行政领域广泛采用的管理措施[2].我国的行政审批体制从二十世纪九十年代开始进行改革，其主要内容之一就是强调政府职能转变，以及调整政府许可职能以适应市场经济体制中的作用等，新近颁布的《中华人民共和国行政许可法》正式将行政许可及其相关制度纳入到法治的框架之中，这种法治化变革不只是对政府内部在工作上的一种技术性调整，它是一个具有深刻社会背景的，能够给我国法治建设以及法与社会政治经济生活的关系带来重大影响的变革过程。尽管目前改革尚在进行之中，不少尝试内容不甚稳定，同时对于某些尝试还存在着不同分歧，但是无庸置疑，对于审批体制改革当中的问题进行一般性的概括，就其背景，内容，方向和策略等作出分析，无疑已经具有可能性。本文试从私人权益保护的角度，对有关私人权益保护原则在行政许可中的体现作一探讨。
一、私人权益保护原则在行政许可中的适用
私人权益保护原则(以下简称“私益保护原则”)原本属于宪法上的概念，而后为了适应社会的发展和变化的需要，在公法领域的具体法上将一般的宪政观点反映在所谓一般条款中而形成的法解释学上的概念。我国新近颁布的《中华人民共和国行政许可法》以一般条款的方式对这一原则作了明文规定，该法第一条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法”。在此以前，明确把这一旨在维护当事人权益的概念适用于行政许可，众多的行政许可的部门规定却鲜有此举，当时反对的理由是：(1)处理繁杂的行政许可程序应当客观地适用明确的标准，遵循具体的规范，而体现私益保护原则的条款有违反制度目的之虞。(2)行政许可的价值判断应当基于行政管理的有效性，将当事人的权益保护作为判断的基准，不仅没有必要，而且对于行政管理往往是有害的。除此以外，还有以下社会客观的原因：从社会状况看，在一种无所不包的政府体制中，本应作为独立主体与国家构成一种平衡机制的公民，被强大有力和无所不包的行政力量所包含，客观上很难产生特别要强调私益保护原则的思想认识。同时，行政机关本身具有唯一管理者的权力垄断身份特征，行政许可的权力资源被大大小小的行政部门所分割和垄断，甚至作为“部门寻租”的牟利工具或者被当事人一方“俘获”[3]，出现若干牺牲当事人权益，丧失个别的合理性的情况是可以想见的。[page]
然而在现在，谁也不会否认私益保护原则作为行政许可法基本原则之一的存在价值。这种思想方式的变化开始于近几年以来开始的行政审批改革，在此基础上，围绕这一法治化改革的制度设计而展开的学术讨论非常活跃，由此对我国行政许可立法产生了很大的影响。刚刚颁布的《中华人民共和国行政许可法》将行政许可及其相关制度纳入到法治的框架之中，具有重大的法治意义。在我国，行政许可将不再视为仅仅是政府给予公民的特惠，而是被当作公民自身的自由权来把握，相应的，公民在法律后果上的争议就将获得司法救济。这种思想的崭露头角使得作为公法一般性概念的自由权保护与司法救济发生了结合。首先，虽然这种自由权性质的概念尚未完全被我国的学界所采用，但是，一般都认为许可是一种对法律设定的，针对公民自由权的一般性禁止(不作为义务)或者限制的解除[4].因此，私益保护原则的适用应予肯定。其次，可以列举我国行政许可现状所发生的变化，往往围绕着公害，拆迁或环境许可不公所出现的问题，以居民和大企业甚至政府部门为双方对象的大量民事，行政纠纷已经成为社会关注的焦点。要规范行政机关在力量对比上明显存在着差别的利害双方之间进行公正的行政许可决定，仅仅靠明文列举的具体措施存在局限。同时，由于相关的围绕着公害，拆迁或环境许可引起的诉讼的日益增多，作为行政机关公正地实施许可程序的司法证明要件之一，私益保护原则就变得重要起来。最后，更重要的是在依法行政的整个行政领域中，私益保护原则的观点得到了很大的重视，而对该原则在各个法律领域具有特殊性的认识已经逐渐淡泊，从而对横跨公法诸领域的宪政法治的理念产生了积极影响。
在今天，无论是学说还是法律条文都不再怀疑在行政许可中存在私益保护原则的可能性了。另一方面，也有人担心，这种由行政相对方的角度反向渗透行政行为，有造成行政许可制度弱化的危险。本文试就新行政许可法规定该原则的实际情况及理论构成展开论述。
二、私人权益保护原则与行政许可的“公益性”的关系
所谓行政许可中的“公益性”，具有以下两层涵义：一是指在行政许可的设定上，行政机关只能对真正影响公共安全，社会秩序等公共利益的事项采取一般性禁止的原则，不得任意设置许可，限制公民权益的行使。二是指在行政许可的法律规范结构上，行政许可作为对限制行政相对人的权利和自由的“解禁”的行政手段，必须以实现公益为目的。无论是决定是否给予许可，还是认定是否应当考虑由此所涉及的相关私益，行政机关均应当从公益的角度进行判断。也就是说，行政许可的制度性目的建立于公益基础之上。[5]私益保护原则和公益性都为行政许可法所规定(《行政许可法》第一条)，围绕两者的关系我们有如下的观点。[page]
第一，设定许可必须考虑到公益性的规制需要，才能对公民的某些自由权的行使附加一些不得已的限制，不得随意扩张公益性的内涵范畴，侵入公民的私人权益。尤其在“给付行政”[6]的情况下，政府的作用已经从主要是全面管理社会转移到仅仅从宏观上维护社会秩序和市场经济的局面，这样的功能转移又意味着政府的一部分功能从原有的功能体系中分化出来。例如，就行政许可这一功能而言，设定行政许可必须仅仅限于公共利益事项，而其他事项仍由社会和私人进行自主调节。
第二，行政许可的法律规范结构-行政许可的公的权力与私的权利，公益与私益以及相关的权利义务的内涵，无疑成为行政许可的广泛而重要的“重头戏”。[7]言其广泛，是因为多种多样的行政许可中，对于行政许可的公的权力与私的权利，公益与私益以及相关的权利义务的内涵的界定问题均普遍存在。基于行政的公益政治基础，对于多大程度允许个人自由的考量和选择是诸多行政许可所面临的相当广泛的问题。言其重要，是因为它可以使人们从宪政和法治的角度理解行政许可制度的建立和运作，并使人们得以对该法能否在公的权力与私的权利，公益与私益，许可和自由之间作出理性的制度选择和价值建构作出客观评判。
第三，在行政许可的实施中，行政许可的第三人，相关人均是私益保护和公益性调节的对象。私益保护原则究竟适用于当事人的情况，还是适用于多方利益关系主体之间的情况?如果从传统的行政法“政府权力-私人自治”的二元结构理论观点出发，把行政活动作为当事人行使权利的场合，那么私益保护原则就是当事人的问题。但是，如果行政许可以直接影响确定或不确定数量的第三人利益为前提，则应当认为私益保护原则还在当事人之外的其他利益关系主体身上起作用。在各种相关利益并存的多元结构里[8]，考虑到行政许可涉及的方方面面都可能发生利益平衡的问题，应当肯定公共利益所需要考量的不仅仅有第三人的利益，而且相关的其他利害关系人的利益也应当列入评价的范围。
三、私人权益保护原则的表现形式
(一)行政许可设定权的配置
配置行政许可权的意义在于：在法律规范的效力和等级不同的情况下，明确哪一级法律规范可以设定行政许可，哪一级法律规范只可以设定行政许可，哪一级法律规范只可以规定而不可以设定行政许可。只有明确了权力的归属，才能使仅享有行政许可规定权的机关不能随意设定行政许可，从根源即立法上杜绝行政机关滥设权力，自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力的混乱局面。行政许可是以限制某些权利的行使条件为前提的，多设置一项许可，就意味着增加了一块公民的行为禁区，剥夺了多数人在这一领域的行动自由。立法对此应当格外慎重。“宪政落后的国家立法上的最大缺陷是无端地收缩宪法的权利许诺”[9].因此，行政许可的设定关系到公民权益和自由的行使，关系到国家和公共利益，实质是国家立法权力的分配问题。应当坚持只有享有一定位阶的国家立法机关才能够设定行政许可。依据《立法法》，法律，行政法规，地方性法规和规章的制定主体属于立法机关，除上述机关外，其他任何国家机关都不得设定行政许可。关于配置行政许可权的问题，问题集中在行政规章有无行政许可的设定权，国务院有决定力的决定有无行政许可的设定权?从一般意义上，行政许可涉及对公民权利，自由的重大处分，享有行政许可设定权的行政机关理应具有一定的层级和广泛的民意代表性。换言之，有权设定行政许可的国家机关级别越高，越具有广泛的民意代表，行政许可范围的确定就越具有公正性，滥设行政许可限制公民一方的合法权益的现象也就越难发生。[10]在法治国家，行政许可大多由议会以法律设定，行政机关一般不得设定许可制度。如美国是以联邦或者州议会立法规定的形式设定许可[11].但是，考虑到我国处于社会政治经济转型时期，法律法规往往在短期内无法规定时新性，区域性的事项，造成“法律永远落后于行政”的局面，因此，在现阶段取消规章对行政许可的设定权是不切实际的。按照《行政许可法》的新规定，除了原则上只有全国人大的法律和国务院的行政法规才能够设定行政许可的情况外，地方性法规和省级政府的规章可以设定部分或临时性的行政许可。然而，法律规定必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。这就加大了对地位和性质不够清晰的国务院有普遍约束力的决定以必要的监督，避免“决定”作出的随意性，阻碍公民权益的实现。法律对于中央各部委的规章，则规定其无权设定行政许可，有力限制了各部门自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力的危险。上述这些规定，从设立行政许可的源头上解决了统一和规范行政许可范围或事项的根本问题。[page]
(二)行政许可设定的范围
许可作为一项管理措施，在发挥了巨大作用的同时也产生了很多弊端，这就要求在设定行政许可的时候要进行公益考量，仅仅对关系到真正影响公共安全，社会秩序等公共利益的事项才行政实行许可，并用法律的形式予以明确，而其他事项仍由社会和私人进行自主调节。而且自改革开放以来，改革的内容在很大意义上是把政府的部分权责交给社会，也就是说，建构一个带有一定自主意义的社会。而民间组织的发展就是建构自主社会的方式之一。[12]另外一方面，这样的功能转移又意味着政府的一部分功能从原有的功能体系中分化出来。例如，就行业管理这一功能而言，其最重要的承担者有行业协会，其形成并维护经济秩序的功能从原理上不能被政府管理这一功能体系所包含，因此，政府向社会的权力转移必然伴随着权力分化和原有功能序列乃至功能体系的重新整合。《行政许可法》明确规定规定只有六类事项可以设定行政许可。法律还规定：对于“公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的或者行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”法定许可事项，可以不设行政许可。从而遵循市场经济的规律，对于社会，经济事务，凡是市场竞争机制能够有效调节的，就交给市场机制去解决;通过市场机制难以解决的，而通过中介组织，行业自律可以解决的，就通过中介组织，行业自律去解决;即使是通过市场机制，中介组织，行业自律都难以解决的，政府也要首先考虑通过采用事后监督等其他行政管理方式来解决;只有在穷尽这些手段都解决不了的，才考虑通过行政许可去解决。
(三)需要行政许可的事项的裁量基准在现实中，往往有法律规定，但是具体行政行为应该如何进行并没有非常明确，也就是说，行政法律法规授予行政机关以很大的行政许可的裁量权能。然而，法律本身缺乏明确的规则标准来保证这些裁量权本身都能够按照法律的目的得以行使。这一立法概括性空白授权1的缺陷导致实际中的不合理但合法的行政裁量在行政许可领域的大量存在[13].对于行政许可的裁量的性质的认识，学界有不同的见解。有的学者认为行政许可是一种自由裁量行为，有的学者认为行政许可主要是羁束裁量行为[14]，只有在例外情况下(如在某些特殊领域或是特别许可)才存在自由裁量式的行政许可。我们认为行政许可并非是对第三人赋予权利的恩赐行为，而只是对其是否符合法律法规规定的权利资格和行使权利的条件进行审查核实。行政许可的裁量基准必须遵循“原则许可制”[15]，只要申请事项中不存在法定的欠格事项以及其他不应当给予的事项，行政机关原则上应当给予许可。行政许可并非是设定权利的行为，而是对权利行使限制条件的解除，因此如果对已经具备了许可要件而不予许可，就构成了对申请人原本拥有的合法权利和自由的侵犯。在德国，“裁量压缩至零”理论是源于警察法的一项较新的行政裁量理论。裁量原本指行政机关可以在不同行政决定之间作出选择，然而在某些情况下，只有一种行政决定才没有裁量瑕疵，其他行政决定都具有裁量瑕疵，即行政机关的选择可能性被压缩到只有一种选择，行政机关就有义务选择此项没有裁量瑕疵的行政决定，这种情况就是“裁量压缩至零”[16].《行政许可法》规定，“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”从这种意义上，行政机关在作出许可时采用“裁量压缩至零”的方法，只要具备法定条件标准，即不构成具体法律，法规所规定的对社会公共利益的障碍时，申请人就有获得许可的权利，行政机关不得拒绝。[page]
(四)公民参与行政许可的程序过程
或者说行政审批改革的问题直接牵涉到作为法治根本性原理的“依法行政”原则。以前一般所理解的“依法行政”原则，往往导致一种观点：即行政实体管理才是目的，而相对人不过是实现行政管理实体目的的对象而已，规定公民权利保障的程序法律也只具有辅助性质。然而从行政许可(行政审批)的改革实践来看，在行政机关的约束规则较为清楚的情况下，行政许可的形成并维护社会，经济秩序的功能大大提高，程序法律也决不是所谓的“助法”，而具有左右甚至决定实体法的重要位置。[17]“参与行政许可的过程”，就是公民为了保护自己的权益，依照依法行政原则，直接参加行政许可的立法，实施的全过程。可以分三个方面来理解：
其一，参与许可的行政立法过程。权力的分散化成为全球范围内政府改革的趋势，权力资源在政府，市民社会与私营部门等多个层次进行重新分配。[18]这种权力的分散化带来了上下协同管理的程度加大和社会自治的能力增强，公民参与行政许可的立法过程，以加强公民权益救济的重要性不断被认识。由于行政许可是由法律规定予以设定的，在行政活动开始之前的立法阶段，应当设立公民可以就行政活动的方式发表意见，以及提出保护自身权益主张的立法制定程序。《行政许可法》规定了起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。
其二，行政许可的事前事中程序。如上文所述，只按照法律规定的一般性的裁量基准，公民权益难以充分得到保护。裁量权行使的方式往往在行政机关内部依照一般内部基准来解进行，也就是说，法律规定的行政许可要在公民中间得到实施必须有一个过程。在这个过程中行政机关在进行各种判断和决定，如何保证这一过程的判断和决定达到合法合理的要求，仅仅依靠法律制定的公众民主参与是不够的，公民必须直接参与行政过程。《行政许可法》中规定了在行政许可中，承认公民在受到行政处分以前为保护自己的权益有机会陈述意见，提供证据，享有陈述权、申辩权。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。[page]
其三，要求行政许可的做出“透明化”。为了使公民能够参与行政许可的过程，必须首先了解行政内部是依据什么样的资料，进行怎么样的活动，即行政过程的“透明化”。《行政许可法》中也规定了设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。《行政许可法》还规定了行政机关在行政许可之前应当制定关于行政决定的内部基准并予以公开，法律规定有关行政许可的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。《行政许可法》不仅承认了公民有权要求对裁量基准提出公开，还进一步对行政机关所持的文件(资料或者信息)要求也予以公开。法律规定行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。该制度的意义，不再局限于在受到行政决定时，保护公民自己的权益，而且通过诸如要求公开解释自己符合法定要件要求却未被授予许可等行为，使公民参与行政许可的行政管理成为可能。信息公开制度在近年以来在我国已经确定了很大发展，这对我国规范行政行为将起到极大的作用，但是，在国家层面上尚未建立信息公开法律制度，这次《行政许可法》的若干信息公开化的条款，无疑非常引人关注。
(五)便民原则
站在申请人立场，从保护公民权益角度来看，行政许可程序应当追求行政成本的最小化，即方便，快捷和高效。其一，许可手续以必要，便于申请人办理为限，对于同一许可涉及多个机关时，法律规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。如果由两个以上行政机关分别实施行政许可，政府可以确定由一个机关受理并转告有关部门分别提出意见后统一办理。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。从法律上肯定了政府可以组织有关审批部门联合办理、集中办理行政许可事项“前置并联审批”的作法，即在审批改革中总结，实践中发展起来的“一站式”审批或“政府超市”制度。其二，为防止许可机关滥用权力，拖延行政许可的各个环节均作了的时限规定，从而明确统一规定了行政许可审批的期限。一个机关办理的行政许可，必须在20日内作出是否准予行政许可的决定，需要延长的，可以延长10日;统一或联合办理行政许可的，办理时间不得超过45日，需要延长的，可以延长10日。这些延长，既要负责人批准，也要向申请人告知理由。对于许可超过期限，未予答复的行政不作为的情况，法律将过错的风险责任赋予行政机关一方，规定视为行政机关在该行政许可有效期届满前逾期未作决定作出是否准予延续的决定的，视为准予延续。[page]
(六)明确行政相对人在许可实施过程中的各项权益
平等对待权，即行政许可机关在行使行政许可时，对同等条件的申请人应当适用同一标准，并且不能反复无常。行政许可法中规定符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。
听证权，在行政机关作出对当事人权利产生不利影响的行政许可行为时，当事人享有的陈述意见和申辩的权利。行政许可法规定了行政许可听证制度。涉及环境污染、征地拆迁、大型建设项目等社会公共利益事项的许可审批，涉及其他利害关系人重大利益的许可审批，行政机关应当举行听证，或告知利害关系人有要求听证的权利。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，这对于保障申请人以外的其他利害关系人的合法权益，是至关重要的。
受益权，在符合条件时，有受行政许可的权利。该权利是行政许可的羁束裁量性质的集中体现，如果当事人认为自身符合法定条件，行政机关拒绝许可时，有权提出行政复议或行政诉讼。法律规定了行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
知情权，即知悉并取得行政许可的法律规定，行政裁量的内部基准，拒绝许可或者撤销，中止许可的理由。行政许可法规定，起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。法律规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可，认为通过本法规定的其他方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。法律规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。
信赖利益，信赖利益[19]产生于行政行为作出后，当事人因为对其信赖并予以遵守而形成的法安定性和确定性。一般而言，对于因行政机关自身而形成的不当或违法的行政许可，只有在公共利益和相对人之外的其他公民，组织的社会利益远远大于比相对人信赖利益时，行政机关才可以在补偿信赖人之后改变或撤销行政许可。行政许可法中规定公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。按照这一法律规定，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。法律还规定，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。[page]
(七)明确利害关系人在行政许可中的各项权益
必须看到，行政许可行为往往是“复效性”或者“二重性”效果的行政活动[20].即行政许可行为一经作出生效，效力所及不仅仅是行政许可的申请人，受领人，对于非直接针对的人(利害关系人)的权利义务也会产生影响，或者加重其负担或者使其获益。行政许可的这一复效性特征要求行政主体在行为之时要考虑，斟酌和照顾到相关的利害关系人的利益。在行政许可法中，法律赋予了利害关系人类似于许可申请人，受领人的知情权，听证权，信赖利益。行政许可法规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。在实际中，可以通过国外的“比较”听证的方式保障利害关系人大权益。在美国，1946年的“阿尔巴克尔判例”扩大了行政许可参与听证的范围，使行政机关在许可裁决之前，必须举行“比较”的听证，也就是把几个相互竞争的申请合并于一案听证。[21]
值得指出的是，行政许可行为侵犯利益关系人的权益，往往是通过民事诉讼体现，如对高层建筑物的规划许可，只有在高层建筑建成后才产生对邻地所有人和使用人的相邻关系性质的侵害，尽管利害关系人可以寻求私法保护，但是在未推翻作为基础行为的行政许可(要求法院将该行政许可撤销或者确认无效)之前，这种私法保护无法实现。行政许可法将利害关系人的权益保护纳入法律保护范围，不仅从行政法上保护了利害关系人的权益，而且更加完善了私法上对相对人和利害关系人之间的民事纠纷的解决途径。
[1] 对行政许可可以从狭义和广义两个角度来理解，狭义上的行政许可通常是指行政机关应相对人的申请，通过颁发许可证，执照等方式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。本文站在广义的角度，认为行政许可是国家实现其公共管理职能的一种重要手段，不仅包括行政许可的设定，而且还包括行政许可的实施和监督等环节。其基本目的是维护国家和社会公共利益，防范和抑制社会生活中的一些不利因素，对人们权利和自由的行使条件，资格予以立法限制，并由行政机关对符合一定条件和标准的申请人解除限制，准予从事相应的活动和事务。行政许可制度的这些确立和运作都关涉着人们的权利和自由。[page]
[2] 我国的行政许可涉及范围极其广泛，包括调整经济生活，医药卫生和文化出版，公共安全和公共秩序，自然资源和生态环保，土地使用和城乡建设等六大类。参见张正钊，韩大元主编《中外许可证制度的理论和实务》，第二编，中国人民大学出版社1994年版。
[3] 关于“俘获”理论，参见：沈岿《美国行政法的重构》，商务印书馆出版社2001年版，第63页-68页。
[4] 参见郭道晖：“对行政许可是”赋权“行为的质疑-关于享有和行使权利的一点法理思考”，载于《法学》1997年第11期，第8页;方世容：“行政许可的涵义，性质及公正性问题探讨”，载于《法律科学》1998年第二期。
[5] 参见「日」长滨政寿：“现代行政中的”公共性问题“”，收于《现代国家与行政》，有信堂1973年，第17页。转引于朱芒：“日本的行政许可-基本理论和制度”，载于《中外法学》1999年第4期，第107页。
[6] “给付行政”，参见「德」毛雷尔《行政法学总论》，法律出版社2001年版，第233-244页;陈新民《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第98-109页
[7] 参见朱芒：“日本的行政许可-基本理论和制度”，载于《中外法学》1999年第4期，
[8] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社1999年版，第150页以下。
[9] 李韬，蔡伟东“关于行政许可制度的三个基本问题”，载于《行政与法》，2003年第6期，第96页。
[10] 方世容：“行政许可的涵义，性质及公正性问题探讨”，载于《法律科学》1998年第二期。
[11] 王名扬《美国行政法(上)》，中国法制出版社1998年版，第410页
[12]刘镇强，《关于社会主义市场经济体制下社团制度的思考》、《社会科学》， 1999.4期
1“空白授权”原则，是指立法对本来应当由法律规定的法律构成要件甚至法律效果，授权由行政机关来规定，容易使公民的权利义务陷入不确定的状态，也使行政权的滥用可能性增加到最大程度。参见陈新民《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第119-120页;许宗力《行政命令授权明确性问题之研究》，载于《法与国家权力》，元照出版社1999年版，第215-267页。
[13]行政许可法对许可设定真正管用的措施主要集中在合法性环节，而不是合理性环节。实践中，如何在合法性的基础上，充实合理性制度设计，真正使行政许可不但合法，而且合理，显然会对立法技术提出更高的要求。如果不能做到合法与合理的统一，行政许可法的功效必然会大打折扣，甚至会影响到法律的实施。[page]
[14]“羁束裁量” 参见吴庚《行政法之理论与实践》，三民书局1996年增三版，第124页;「日」盐野宏《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第89-100页;陈新民《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第31-34页，
[15] 参见朱芒：“日本的行政许可-基本理论和制度”，载于《中外法学》1999年第4期，
[16] “裁量压缩至零”理论，可以为我国将涉及符合“裁量压缩至零”理论适用要件的行政裁量的不合理但合法的行政行为，纳入司法审查的范围。传统理论奉行严格的“合法性审查”原则，对行政行为的合理性排除司法审查，而认定行政机关对行政行为的合理性有最终决定的权限。然而，给予行政裁量权的尊重愈多，对宽泛的立法授权所导致的不合理行政行为的担心便愈多。值得注意的是，合法性原则和法治原则并不一致，合法性原则只能保证行政权力的合法来源，却缺乏对这些权力运作的必要约束。而法治原则恰恰要求政府必须根据公认的，限制行政裁量权的一整套规则的原则办事。裁量权的依据在于“法律目的”，“法律目的”不仅仅在于保障行政机关有权行使行政权力，而且还包括有对基本权利的保护和一般行政法原则的遵循。就“裁量压缩至零”理论而言，它对裁量瑕疵的认定是依据来源于上位法的基本权利和一般行政法原则，如“比例性”原则。这就意味着行政机关在选择不同行政决定时，存在一个利益衡量的过程。当存在重大的法益面临明显危险的情况时，行政机关只能选择唯一的一种行政决定，只有它才符合“法律目的”。对照我国的行政行为的合理性标准，不难看出在行政行为的合理性当中应当包含不同层级，其中有一级是法律对裁量权力行使的内在要求，违反这些要求即构成对基本公平正义的侵犯。这种情况不再属于不当行政行为，而应当属于违法行政行为，法院有权审查。接下来的问题是：法院如何对于这部分敏感而复杂的行政裁量领域进行审查?在司法审查过程中，行政机关应当对作出行政决定的选择补充理由，如果理由内容不充分，就不足以支持该行政行为。接下来顺理成章的是，法院就应当全面审查被诉请的行政行为的事实和法律要点，将行政机关遗漏的考虑理由纳入自己的权衡当中，有权作出自己的判断。也就意味着，法院可以通过“可替代性审查”的方式对这部分不合理的裁量行为径行作出变更。对法律后果的选择权力被压缩为唯一性选择的“义务”，当事人在行政机关违反“义务”时，得以无瑕疵裁量请求权提出起诉，进而为行政机关工作人员没有依法履行职责，造成当事人损害的国家赔偿找到了法律依据。参见陈新民《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第183页。[page]
[17] 谷口安平《程序的正义与诉讼》(增补本)，王亚新，刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第2-6页
[18]顾朝林“发展中国家城市管制研究及其对我国的启发”，载于《城市规划》2001年第9期，第71-74页。
[19] 信赖利益，参见陈新民《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第33页以下
[20] 参见「日」盐野宏《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第240页。
[21]在“阿什巴克尔判例”中，联邦电讯委员会在对择一批准的两个申请作出决定时，仅仅对被拒绝许可申请的一方举行听证。联邦最高法院经被拒绝许可申请的一方起诉，审查认为联邦电讯委员会必须合并互相排斥的申请，举行比较的听证，听取和审查各申请人的辩论和证据后，才能作出决定。从而确定了一个重要原则，即行政机关在批准一个执照申请时，必须充分注意到另一个真诚地、及时地申请同一执照的申请人，行政机关在许可裁决之前，必须举行“比较”的听证。具体参见：杨惠基《听证程序理论与实务》，上海人民出版社1997年版，第205-206页。
