内容提要 行政法的目的是保障公民的行政权益。研究这个问题有着重要的意义，因为它是研究行政法学的起点，是确定行政法法学发展目标的需要，有利于建立健全行政法学的体系。“人本主义”是现代法学的根本精神；与市场经济相关的所有行政法律制度都要以保障公民的行政权益为出发点来设置；行政法的功能决定其在法律体系中有不可忽视的地位，——这都是确定行政法目的的依据。如何实现行政法的目的？主要是：确认公民的行政权益，确定行政权限和行政职责，控制行政权等必要手段。完整的行政法体系应包括：行政组织法；行政程序法；行政过程中的实体法；行政救济法等。
近几年来，行政法学界有感于我国行政法基础研究薄弱，行政法理论滞后于社会发展需要这一严重不足，争相对行政法的理论基础提出不同观点和主张，呈现出前所未有的争鸣气氛。笔者也拟就行政法的目的、实现行政法目的的手段以及应当确立的行政法体系等问题作一探讨。
一、关于行政法的目的
（一）研究行政法目的的必要性
行政法的目的是指行政法所期望达到的目标，或者说是行政法所确立的行政法律制度的整体所要实现的目标。研究行政法目的的必要性在于：第一，是行政法学研究的起点。行政法的目的与行政法的界定、行政法的本质、价值追求及行政法的功能等属不同的概念范畴，但又相互联系，在很大程度上，行政法的目的是界定其他概念的基础。例如，完整的行政法概念至少应包含行政法的内容、形式及目的，行政法的目的不仅是行政法概念的内涵之一，而且行政法的目的决定了行政法的内容。由此可见，行政法的目的不明确，行政法的概念就会含糊不清，行政法的其他基本问题如行政法的本质、价值追求等也很难在理论上得到解决。第二，是确定行政法发展目标的需要。我国自70年代末期改革开放以来，行政法制建设取得了较大成果，并以1989年行政诉讼法的颁布为标志进入快速发展时期。中共中央“依法治国”这一治国方略的提出，为行政法的进一步发展提供了广阔的天地。但是，行政法的走向如何？行政法的发展目标是什么？对这一问题的回答在很大程度上取决于我们对行政法目的的深层研究和把握。只有从理论的高度把握行政法的目的，才能确定行政法发展的长远目标和近期目标，避免因盲目发展而导致的成本的提高和不必要的损耗。第三，是构筑行政法体系的依据。行政法体系是指具有各种不同功能的行政法律、法规组成的整体，反映了行政法的基本内容。行政法的目的在很大程度上决定了行政法的基本内容，从而决定了行政法体系的构成。例如，将行政法的目的确定为控权，那么对行政权的控制可分解为对行政权的承担者—行政主体的规制，对行政权的行使—行政行为的控制以及对行政权违法后果的补救三部分，相应地，行政法体系是以上三方面的行政法律、法规构成。第四，有利于行政法学体系的完善。行政法学体系常常是以行政法的目的为研究的起点，以行政法的内容为主线展开的，这都需要从理论上弄清行政法的目的。
（二）行政法的目的应当是保障公民的行政权益
行政法的目的何在？学者们虽然很少直接面对这一问题，但在不同观点的表达中，字里行间都反映出对行政法目的的关注，有的文章外包装是理论基础或其他问题，实质上却在探讨行政法的目的。以下对平衡论与控权论中有关行政法目的的主张作些分析。
平衡论认为行政法是保证行政权与公民权处于平衡状态的平衡法（注：见罗豪才等：“现行行政法的理论基础”，《中国法学》1993年第1期。）。这种理论认为，公共利益和私人利益的差别和冲突是现代社会的普遍现象，正确处理办法应是统筹兼顾，不可只顾一头。反映在行政法上，利益主体的权利义务整体上应是平衡的（注：见罗豪才等：《行政法的'平衡'及'平衡论'范畴》，《中国法学》1996年第4期。）。由此可见，平衡论主张行政法的目的就是平衡，即实现行政机关与相对方的权利义务上的平衡状态。笔者认为，视平衡为行政法的目的存在以下不足：第一，平衡本身缺乏明确的标准，在什么情况下属平衡状态，什么情况下属不平衡状态，难以判断和把握，当然也就不能为行政法的发展指明方向。第二，从根本上说，行政机关的权力责任和相对人的权利义务是无法平衡的。两者不仅属不同的概念范畴，而且由人民全权理论（注：指国家的权力来自于人民，国家机关的权力来自于人民的授予。）和现行我国的宪政体制所决定，公民的权利是固有的，第一位的；行政机关的权力是派生的，第二位的。行政权力的大小是由人民来决定的，因此，两者之间根本无平衡可言。第三，平衡是现代法律的普遍功能之一，并非为行政法所独有，因此不宜将其确认为行政法的目的。
控权论认为，行政法就是对行政权力进行控制的法。行政法的目的在于通过控权，实现依法行政。控权论对行政法目的的认识有其合理的一面，易于操作，但有极强的消极色彩，对公民权益的保障是不全面的。
笔者认为行政法的目的既不是平衡，也不是控权，而是保权——保障公民（注：这里的公民作广义解，包括由公民组成的组织。由于公民的权益更为宽泛，所以没有将组织、公民并用。）的行政权益。行政权益是笔者引入的一个新概念，与民事权益、政治权利相对应，指公民在行政管理及其救济过程中应享有的法定权利和法定外利益。公民的权利按其活动空间的不同可分为三部分，即政治权利、民事权利和行政权益。其中行政权益包含哪些内容，它的应然状态如何，需要详细分析。有学者按照我国的行政法律规范，将公民在行政法上的权益归纳为参加行政管理权；受益权；了解权；隐私保密权；合法、正当、平等保护的权利；协助行政权；建议、批评、控告、揭发权；复议、申请、诉讼和申诉权以及补偿、赔偿权等（注：见罗豪才主编：《行政法学》（高等政法院校规划教材），1996年版，第111-114页。）。从社会发展的趋势及民主的要求来看，行政权益应当包含三部分的内容。第一部分为行政实体权利，具体又包括：1.人身权和财产权。这是公民最基本的两项权利，不仅受民法的保护，行政法也要保护。在行政活动中，一方面，行政机关要依法保护公民的人身权和财产权免遭其他民事主体及有关机关的侵害，还要积极为公民创造条件，提高公民的生命健康水平，并使其财产增值；另一方面，任何行政机关及行政人员都不得损害公民的人身权和财产权。2.发展权，包括受教育权、劳动权、休息权、择业自由权等。公民的发展权是行政权益的重要组成部分，社会的进步离不开公民个人的发展，为公民创造更多的机遇和发展条件是现代国家的主要任务之一。3.行政参与权。包括对行政事务的了解权、公民直接作为公务员参加管理或以间接的方式参与管理的权利。行政参与权是民主政治的要求，是人民当家作主的表现。4.社会保障权，包括隐私保密权、物质帮助权等。5.平等权。在行政管理过程中，公民平等地享有权利，承担义务，平等地受行政机关的保护，不受性别、民族、身份等因素而受到不公正的待遇。6.行政救济权，指公民的合法权益受到不法行政侵害时，有权获得补救，如撤销违法决定，或造成损失的得到赔偿。第二部分为行政上的程序权利。具体分为：1.行政过程中享有的程序权利，如知情权、为自己辩护的权利、对不利决定要求行政机关说明理由的权利以及听证权等。这些权利既是实体权得以实现的保障，又具有独立存在的价值。2.行政救济中享有的程序权利，包括复议申请权、起诉权、请求救济权以及在救济程序中法定的各种程序权利。第三部分为行政利益，也就是公民在行政中应得到的一些方便和好处。例如政府机构设置整齐、简洁、行政效率高，则意味着公民以较小的负担获得较大的效益，这对公民来说，当然是一种利益。再如，修建高速公路、为适龄儿童提供方便的就学条件都是法定外利益。一方面，行政机关要为公民创造各种行政利益；另一方面，对公民某些既得的行政利益不能随意取消。[page]
以上所分析的行政权益是就应然状态而言的，从实际情况来看，公民的许多行政权益既没有为法律所确认，也没有相应的法律制度保障这些权利的实现。值得指出的是，行政权益与常常出现在行政法有关著作以及行政法律规定中的公民的合法权益的概念不完全相同；一方面，合法权益不包含法定外利益；另一方面，合法权益指为法律所确认的权利，是一种实在状态，而不是应然状态
（三）确立行政法目的的依据
将行政法的目的设定为保障公民的行政权益，并非笔者的臆造，这可以从以下几个方面加以论证。第一，从法律精神来看，现代法精神最根本的是“人本主义”精神，即以人为本位和出发点来设置制度和法律。一切公共组织包括国家，一切制度包括法律都是为了人而设立的，以人为出发点和归宿点。人为社会的本位，人为制度的本位，人为法律的本位，这是理所当然、天经地义的。以人的权利、人的利益、人的安全、人的自由、人的幸福、人的平等、人的发展为宗旨就是现代法的精神（注：见蔡定剑：《法制的进化与中国法制的变革》，《中国法学》1996年第5期。）。这种现代法精神体现在行政法的目的上，应当以公民的行政权益为本位，所有的行政法律制度都是为了保障公民的行政权益，促进公民的自我发展和社会的进步。那种以控权为核心或者以平衡为主线的行政法目的论对公民行政权益的保障是不完全的、不充分的，而且存在一定的盲目性。第二，从市场经济的要求来看。市场经济的原理是在市场经济下，经济活动的主体各自独立，相互平衡，同时又为各自的利益竞争。为确保市场机制的正常运转，离不开政府的宏观调控、监督以及指导。这里行政权的设定，政府的身份、行为方式以及行使权力的程序等都要以市场经济下公民的行政权益为本位来确定，换句话说，与市场经济相关的所有行政法律制度都要以保障公民的行政权益为出发点来设置，否则，就不可能有公平，自由、平等的竞争机制就无法维系。市场经济还要求政府提供高效优质的服务，确保市场主体的最大利益。第三，从行政法的历史发展来看。在封建时代，虽然也存在着行政机关和行政政权，但都隶属于国王，代表了国王的利益，相应地，公民的行政权益没有得到法律的承认和保护，因此在资产阶级政权建立前不存在现代意义的行政法。自18世纪末叶行政法在法国产生以来，逐渐受到西方各国的重视，从上世纪末叶起进入快速发展时期。虽然行政法在各国的模式及功能不完全一致，但无一例外都强调行政法对行政权的控制。行政法发展至今，更关注公民的行政权益，如服务行政的兴起，日本行政指导制度的建立健全等。第四，从行政法在法律体系中的地位来看。宪法是国家的根本大法，是保障人权的法。作为部门法的民事法律制度保护的是公民的民事权益；公民在行政过程中应享有的权益当然要由行政法加以确认保护。和民事法律制度相比，行政法在保障公民个人发展、社会发展方面肩负更重的责任。这也是由行政的功能所决定的。
行政法的目的是保障公民的行政权益，这一目的的确定，要求我们树立公民在行政法中的主体地位，要确认和保护公民的行政权利，确保公民在行政中获得最大的效益，并积极创造条件，确保公民个体的充分发展。当然，在行政中公民也要承担相应的义务，并不得损害别人的权益。
二、关于实现行政法目的的手段
所谓行政法的手段是指实现行政法的目的所采用的方法。关于行政法的手段，许多学者，尤其是控权论者（注：这里指主张行政法是控权法的人。）会不加思索的认为就是控制行政权。这种观点固然有其合理的一面，但有很大的局限性，不仅手段单一，而且就控权论者主张的控权范围来说，也过于狭窄。也有学者认为行政法方法应当是平衡，即以平衡的方法处理行政机关与相对人之间的权利义务关系（注：见罗豪才等：《行政法的'平衡'及'平衡论'范畴》，《中国法学》1996年第4期。这里所说的方法与手段同义。）。应当说，平衡作为一种手段在以公民为本位的行政法中，其作用是有限的。当然也有一定的作用，如当行政参与权与行政效率相矛盾时，要运用平衡手段加以解决。笔者认为，探讨行政法的手段应当从其目的出发，并总结国内经验和借鉴国外一些成功作法。其手段主要有以下几种：
1.确认公民的行政权益
保障公民行政权益的第一步是用法律的形式确认公民的各项行政权利和法定外利益，并建立相应的制度予以保护。如确认公民的行政参与权，则需要建立行政公开制度并在政府的决策和行政立法中设置公民具体参与的程序；再如确认公民的行政利益则要求政府为公民提供各种优质、高效的服务，如行政指导等。公民的行政权利必须通过立法予以确认，否则无法实现，因为很多权利的实现是以行政机关的作为或不作为为前提的。以往人们常常强调行政法应保护公民的合法权益，应该说合法权益与这里所说的行政权益是两个不同的概念，不能混用。合法权益仅指公民已获得的实际权利，已为法律所确认；而行政权益则是指公民在现代行政中应当享有的权益。后者是应然状态，是努力方向，而前者则是法律已确认的权利。至于实在的权益则又是另一概念。行政法的目标就是要将应然的行政权利转化为实在的权益。当然，行政权益的概念是不断发展的，随着社会的进步，行政权益的内涵会更加丰富。
2.确定行政权限和行政职责
公民行政权益的实现有赖于行政机关的作为或不作为，因此，需要确定行政机关的行政权限和行政职责。赋予行政机关行政权是为了公民的行政权利和利益的实现，如赋予行政机关在教育、经济、治安等方面的管理权限，就是为了提高全民的文化素质，促进经济的繁荣和保证社会的秩序与稳定。这些无不与公民的权利或利益有关。确定行政机关的行政职责也是基于同样的道理，行政机关有责任确保公民的安全、自由以及发展等。行政权限包括行政机关对某类事务的主管权和管理中的具体权力，前者如对经济的管理，后者如在经济管理中享有许可、监督、处罚权等。行政权限及行政职责的确定要以确保公民行政权益的实现为核心，不能有悖于公民的行政权益。那种主张行政机关享有权力进行管理是一个事实问题，不是法律问题的观点（注：见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第17页；第129页。）是值得商榷的。一方面确定行政机关的行政权限和行政职责是实现行政法目的，确保公民行政权益实现的手段，与对行政权的控制具有异曲同工的作用；另一方面，行政权限与行政职责的大小是由公民应享有的行政权益决定的，而且须由法律确定，即必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力。因此，行政权限的确定绝不是一个事实问题，而是行政法中的一个重要问题，需要深入研究。[page]
与行政权限的确认相联系的是对行政权有效行使的保障，这里既要授予行政机关有效的管理手段，又要排除来自各方面的阻力，以切实保障公民行政权益的实现。
3.控制行政权
控制行政权是实现行政法目的的一种重要手段。行政权本身具有双重性，既是确保公民行政权益实现的需要，又很容易被滥用，以致侵害公民的行政权益。因此，在授予行政机关权力的同时，又需要对其进行控制。至于控权的范围，控权论者大多强调对承担行政权力的组织（主要是对外管理的主体—行政主体）的规范和控制，对行政权力活动的规范和控制以及对行政权力行使的后果进行补救。从行政法的目的出发，这种控权范围仍存不足：第一，控权应当是对行政权的全面规范和控制，而不应有内部管理和外部管理之分，控权论常常将行政机关的内部管理排除在控权之外，这是值得商榷的。行政机关的非理性设置、行政权的非科学化分配、职权不清、职责不明，机构人员整体规模失控，不仅大大加重了人民的税收负担，同时还导致行政效率低下，滋生官僚主义，这严重地损害了公民的行政权益，与行政法的目的是不相一致的。因此，对行政组织内部的规控也是行政法的重要任务之一。第二，对行政权的控制既要从实体方面着手，如规定行使权力的规则、条件，也要注重运用行政程序予以规范，但控权论者大多以实体规制为主线，很少展开对行政程序的讨论。
值得注意的是，在实现行政法目的的过程中，控权是极其重要的手段，但绝不是唯一的，过分强调控权，往往会牺牲效率，并忽略对与公民行政权益有关的法律制度的建立，如行政合同制度、行政指导制度、公务员管理制度等。
上述三种手段既相互联系（如行政权限的确定取决于行政权益的宽窄，反过来，行政权限又影响到控权的范围），又各自具有独立的意义，不能相互取代，三者都是实现行政法目的的必要手段。
三、关于行政法的体系
行政法体系是指由各类不同的行政法规范构成的行政法整体框架。从现有的行政法规范来看，主要包括行政组织法规范，如《国务院组织法》，行政过程中的规范，如《治安管理处罚条例》，《义务教育法》等；行政救济法规范，如《行政诉讼法》。就其行政法规范的总体内容来看，存在以下问题：第一，行政法体系的轮廓不清，走向不明。行政法规范分散、零乱、重复、交叉，存在的问题较多。第二，行政法规范整体没有确立公民在行政法上的主体地位。表现在：确认和保护公民行政权益的规定较少，而规定公民义务的规范很多；对公民的行政程序权利没有给予充分重视；公民的行政权益也没有得到立法的肯定。第三，行政法体系很不完整，行政组织法很不完备，行政程序法也相当薄弱，许多具体的行政法律制度没有建立，如行政合同制度等。存在上述问题的原因虽然很多，如我国恢复法制建设的时间不长，行政法方面欠债太多，不可能在很短的时间里制定完备的行政法体系，但这与对行政法的目的认识不清有很大关系。无可置疑，行政法体系的构筑是以行政法的目的为导向的，目的模糊自然不可能引导出一个结构合理、内容充实、轮廓清晰的行政法体系。
从保证公民的行政权益这一目的出发来设计，完整的行政法体系应包括如下内容：
1.行政组织法
行政组织法主要解决行政组织对内或对外管理中的法律问题。从应然状态看，应包括以下内容：第一，行政组织的权限，即确定行政权的范围（包括对某类事务的管辖权和对某类事务进行管理时的具体权限）和行政组织享有的其他权力。第二，中央与地方的权力分配及相互关系，即通过行政组织立法明确中央与地方各自的权限并互相制约，以确保中央的宏观调控以及地方的自我发展。第三，行政机关的设置，为确保行政机关设置的合理性，中央行政机关的设置应通过制定行政机关设置法来加以规范，地方行政机关的设置原则上宜由地方各级人代会根据当地的实际需要确定，中央只是在整体规模上加以控制。第四，行政编制管理制度，主要确定行政机构、人员规模；各类机构及人员的比例以及管理层次等。第五，公务员管理制度，包括公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休退职等。第六，对外行政管理的主体形式，包括行政机关对外管理的资格要件、行政授权、行政委托等。
从上述行政组织法的内容可以看出，行政组织法与公民的行政权益是密切相关的。首先，公务员制度与公民的行政参与权密切相关，参加公开竞争考试、进入公务员序列参与管理是公民的一项权利，需要公务员制度予以保障；第二，行政组织的整体规模决定了公民负担的大小，整体规模越大，公民的税收负担就越重；第三，行政权限的大小应由公民的行政权益来决定，行政权限不能膨胀以致损害行政权益或妨碍公民行使权利；第四，行政机关的合理设置、行政权的合理分配以及对外管理主体形式的规范化、统一化，有利于对公民行政权益的保护；第五，行政组织法所追求的效益之一即提高行政效率，更直接关系和影响到公民的行政权益。一个机构臃肿、人浮于事、官僚主义盛行的政府不可能增进而只可能损害公民的利益。
行政组织法涉及的内容很多，不是一两部法律就能全部包括，因而需要建立一套完整的行政组织法体系。具体地说，行政组织立法包含这样几个层次：第一级立法，制定《行政组织基本法》，确定行政组织法定原则、中央与地方分权原则等，并对行政组织的基本法律问题作出规定。第二级立法，制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》，确定中央及地方各级政府的权限。这一层级的行政组织立法还应包括公务员法。第三级立法，制定中央各行政机关设置法，明确各行政机关的任务、主管事项、权限、内部主要机构的设置等；制定《行政机关编制法》，规定行政编制的范围、编制规模及标准等。
2.行政程序法
行政程序法是确认公民行政程序权利的法，它通过对行政活动的步骤、顺序、方式及时限的规定来保障行政活动的民主、公正、效率，确保公民行政权益的最大实现。行政程序法与公民的行政实体权利、行政程序权利以及行政权益都有直接联系。首先，公民的行政实体权利需要行政程序法的保障，如行政参与权、平等权、行政救济权等，离开了行政程序法，这些主体权利就难以真正实现；其次，只有通过行政程序立法，公民的行政程序权利才能得到确认和实现。程序权既是实现实体权的保障，又相对独立，其自身的价值追求是公正和效益。从法律传统看，我国的法律向来注重实体，轻视程序，反映在行政活动中，公民行政程序权的独立性没有得到承认（注：见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第17页；第129页。），虽然《行政处罚法》首次肯定了公民的程序权利，如听证权等，但普遍确认和保障公民的行政程序权利的任务仍十分艰巨。再次，行政程序法的制定与实施将为公民带来许多利益。行政程序的规范、统一、简洁、高效不仅会给行政过程中的公民带来很大便宜，而且行政效率的提高会促进社会的发展，受益者是全体国民。[page]
行政程序法的内容主要取决于三个因素：
第一，对公民行政程序权利的认识。从应然状态看，公民应享有哪些行政程序权，这将在一定程度上决定行政程序立法的范围。第二，公民实现其行政实体权的程序保障。不同种类的行政实体权性质不同，要求的程序也不同，因此行政程序要根据充分实现行政实体权的需要来设置。第三，行政效率的需要。为确保行政目的的迅速实现，必须注重行政程序的简洁、高效。值得指出的是，程序的公正和行政效率既有相互促进的一面，又常存在冲突，从保障公民最大行政权益的目的出发，必须两者兼顾，不能顾此失彼。
一般来说，行政程序法包含两个层次的立法。第一，行政程序基本法，主要确定行政程序设定的原则及公民的行政程序权利，规定基本的行政程序制度及违反行政程序法的责任等。第二，规定具体行政程序制度的法律，如行政公开法、行政调查法、行政听证法等。目前我国行政程序立法呈分散趋势，这固然有许多客观原因，但分散立法易导致标准不一和重复、冲突等不良后果，尤其是很难改变“程序法附属于实体法”这一陈旧观点，难以真正确立行政程序权的独立地位。
3.行政过程中的实体法
行政过程中的实体法是指行政管理中的一切实体法律规则，与传统意义上的行政实体法不同，后者与行政诉讼法相对应，包括行政组织法、行政程序法与行政过程中的实体法。行政过程中的实体法与公民的行政实体权利密切相关，是对公民行政实体权利的确认和保障。从构成上看，行政过程中的实体法应包含两部分，一部分是与各类行政管理都有关的实体法规范，如《行政合同法》、《行政强制执行法》等；另一部分是与部门管理有关的实体法，如《兵役法》、《义务教育法》等。由于公民的行政实体权利很多，实现各类权利的途径不同，加之确保这些权利实现的过程（即行政管理过程）具有复杂多变的特点，因而很难制定出一部综合性的基本法典。实践中，行政过程中的实体法是由多种法律、法规构成。
需要指出的是，由于过去没有树立在行政上以公民为本的思想，因而行政过程中的实体法大多从管理的角度而不是从保障公民行政权益实现的角度来制定，管理色彩很浓。这种状况有待改变。至于行政过程中实体法应包括哪些具体内容，尚须进一步研究。
4.行政救济法
行政救济法是对其合法权益受不法行政侵害的公民提供补救的法，包括《行政诉讼法》、《行政复议法》（注：《行政复议法》正在制定中。）以及《国家赔偿法》等。和行政组织法、行政程序法、行政过程中的实体法相比，行政救济法更侧重于对公民合法权益的保护，而前三类法律则侧重于对公民应享有的行政权益的确认及有关制度的建立，两者相辅相成，但又不能相互取代。
从其内容看，行政救济法主要规定的是行政诉讼制度、行政复议制度和国家赔偿制度，即通过对引起争议的具体行政行为的合法性审查，撤销违法行为，赔偿公民所受的实际损害而达到保障公民合法权益的目的。
目前，我国的行政救济法框架已基本形成，但仍存在不少问题，如行政诉讼的范围过窄，国家赔偿的程度较低等，要真正发挥行政救济法的作用，无论在理论上还是在实践中，都有待于继续完善。
薛刚凌
